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    规范、规范,再规范——对财金(2019)10号文的认识和理解


    文丨师广波 王玉翠

    3月8日财政部发布了《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(财金〔2019〕10号),引起业界激烈反响。结合近期项目咨询实务,大家从10号文涉及的相关具体问题的角度,谈一下对财金〔2019〕10号文的认识和理解,以飨业内人士,期待共同探讨。


    一、目的与宗旨

    “防范化解重大风险”是党的十九大提出的三大攻坚战之一。为了规范推进PPP,防控因不规范操作带来的隐性债务风险,2017年下半年以来,财政部印发多个带有“规范”要求的文件,从不同的角度对PPP提出规范性意见,财政部领导在多个场合也对PPP规范实施提出明确要求。

    10号文多次提及“政府隐性债务”、“有效防控地方政府隐性债务风险”、“切实防控地方政府隐性债务风险,坚决打好防范化解重大风险攻坚战”,可以认为,10号文是在前期多个PPP规范发展文件的基础上,结合几年来PPP推进过程中出现的问题,系统地提出PPP规范发展的具体意见,旨在进一步强化PPP规范实施,推进PPP规范发展,同时防控因PPP异化操作导致地方政府隐性债务风险,服务于“防范化解重大风险攻坚战”。


    二、PPP与隐性债务

    纵观整个文件,10号文分五个维度论述了PPP与地方政府隐性债务相关问题:

    第一,文件提出“有效防控地方政府隐性债务风险”,“切实防控假借PPP名义增加地方政府隐性债务”,即旗帜鲜明地反对、禁止以PPP名义增加地方政府隐性债务。

    第二,文件明确“符合条件的PPP项目形成的政府支出事项,以公众享受符合约定条件的公共服务为支付依据,是政府为公众享受公共服务提供运营补贴形成的经常性支出”。据此,大家可以认为,符合条件的、规范实施的PPP项目形成的政府支出,不是隐性债务(但10号文没有直接、明确的表述)。

    第三,文件规定PPP项目“存在政府方或政府方出资代表向社会资本回购投资本金、承诺固定回报或保障最低收益的。通过签订阴阳合同,或由政府方或政府方出资代表为项目融资提供各种形式的担保、还款承诺等方式,由政府实际兜底项目投资建设运营风险的”,应予退库,形成的财政支出责任,属于地方政府隐性债务,依法依规问责。

    第四,文件规定PPP项目出现本级政府所属融资平台企业、平台企业参股并对其经营活动构成实质性影响的国有企业作为社会资本参与本级项目的,社会资本只参与建设、不承担运营责任的,政府支出与产出绩效脱钩的,项目未按规定开展两项论证或规避财政承受能力10%红线、自行以PPP名义实施的,债务性资金充当项目资本金的,未按规定披露项目信息等情形的,应予整改,否则应予退库,涉及增加地方政府隐性债务的,依法依规问责。

    第五,文件规定“对于包装不规范PPP项目增加隐性债务风险”的咨询机构和专家,按规定追究责任。这要求咨询机构和专家在提供PPP咨询服务时必须严格遵守相关规定,避免违规包装PPP项目。


    三、对PPP项目库的认识

    关于全国PPP综合信息平台项目库,10号文表达的意见有:

    第一,纳入项目库是规范的PPP项目必须符合的条件之一,即PPP项目必须“入库”。“入库”意味着按照入库要求履行各项程序,开展两项论证,目的还是在于通过“入库审查”把关PPP项目,保障项目规范。“入库”也是为了防止地方政府自行以PPP名义实施,脱离管理和监督,增加隐性债务风险。

    第二,项目库是PPP项目“公开透明”实施的主要载体。10号文要求“用好全国PPP综合信息平台,充分披露PPP项目全生命周期信息,保障公众知情权,对参与各方形成有效监督和约束”,同时强调各级财政部门“未按规定及时充分披露项目信息或披露虚假项目信息,严重影响行使公众知情权和社会监督权的”,应限期整改,无法整改或逾期未整改的予以退库,涉及增加地方政府隐性债务的,依法依规问责。

    第三,项目库实行“能进能出”的动态调整机制,“入库”不等于项目必然合规。根据10号文的规定,大家认为项目库的管理(入库审查、退库、信息公开等行为)仅是财政部门履行PPP相关管理职责的方式和手段,即项目库仅是一种内部管理工具或平台,审核同意项目入库仅是财政部认可下级财政部门报送的材料符合入库的要求,并不是一种对相对人作出的具体行政行为,更不是行政许可或审批。因此,入库仅是入库那个时点财政部审查的材料符合要求,并不等于项目必然合规。入库与项目合同的成立、效力并无因果关系,项目退库不意味着项目合同无效,退库后项目合同如何履行,是否继续履行,由合同主体根据法律规定和合同约定处理(这也更突显了PPP项目合同的重要性,既是项目实施的依据,也是处理后期各种问题的依据,各方应高度重视PPP项目合同)。社会资本方、金融机构不宜将“入库”作为项目必然合规的判断标准,是否合规、是否参与、是否投资需根据项目情况综合判断。


    四、政府性基金预算

    10号文进一步强调10%财承红线,同时明确PPP财政支出仅限定在一般公共预算的范围内。文件要求“确保每一年度本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任,不超过当年本级一般公共预算支出的10%。新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出。”

    上述规定涉及到如何认定和处理“新签约项目”。文件限定为“新签约”项目,意味着“不溯及既往”,原已签约的相关项目,即使从政府性基金预算、国有资本经营预算安排补贴支出,仍可以继续实施,不需整改。但如果项目已完成采购程序,只是在10号文印发时尚未最终签署项目合同,那么该项目是否还能按照原来的设计(从政府性基金预算或国有资本经营预算安排补贴支出)继续实施呢?如果不可以,已完成的采购程序(招标、投标、评审、谈判、中标通知等)又该如何认定和处理呢?

    从合同法的角度看,发出招标公告为要约邀请,投标为要约,发出中标通知为承诺,承诺生效时合同成立。合同已经成立,但其中关键的项目回报机制因10号文必须调整,需对项目进行颠覆性的重新设计,实质性改变原采购条件。在现有采购制度框架下,这必须通过重新采购才能实现。一方面需再次投入精力、财力进行采购,另一方面原中标社会资本有权利向采购人主张缔约过失责任(违背诚实信用原则)。

    基于以上,大家认为,从采购程序的稳定性和严肃性,以及采购结果的约束力出发,为避免对已完成的采购程序造成冲击,限制从政府性基金预算安排PPP项目运营补贴支出,应以10号文实施后新入库项目作为始点更为合适。


    五、社会资本的选择

    一是明确鼓励和支撑民资和外资参与PPP。10号文明确提出鼓励民资和外资参与,加大对民营企业、外资企业参与PPP项目的支撑力度,向民营企业推介政府信用良好、项目收益稳定的优质项目,并在同等条件下对民营企业参与项目给予优先支撑。

    二是明确禁止融资平台主体作为社会资本参与本级PPP项目。即“本级政府所属的各类融资平台企业、融资平台企业参股并能对其经营活动构成实质性影响的国有企业”不能作为本级PPP项目的社会资本参与本级PPP项目。融资平台企业本身承担政府投资项目融资功能(根据国发〔2010〕19号文件,地方政府融资平台企业指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立,承担政府投资项目融资功能,并拥有独立法人资格的经济实体),其作为社会资本参与本级PPP项目,将失去PPP应具有的相关功能。因此10号文对此做了严格要求,且将范围扩大到“融资平台企业参股并能对其经营活动构成实质性影响的国有企业”。

    按照国办发[2015]42号文件的要求,融资平台企业“已经建立现代企业制度、实现市场化运营的,在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下”,可作为社会资本参与当地PPP项目。

    大家认为,10号文限制的仅是融资平台类主体作为本级PPP项目社会资本,但并没有限制非融资平台主体的国有企业参与本级PPP项目。


    六、绩效考核

    10号文提出“建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制,不得通过降低考核标准等方式,提前锁定、固化政府支出责任”,且将此作为规范的PPP项目应符合的条件之一。财办金(2017)92号文件规定,“项目建设成本不参与绩效考核,或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%,固化政府支出责任的”不得入库。

    从10号文和92号文上述关于绩效考核的表述来看,大家认为,10号文提出了更高标准的绩效考核要求。92号文要求项目成本与绩效考核挂钩比例不低于30%,10号文要求建立“完全”与项目产出绩效相挂钩的付费机制。那么,如何理解和实现“完全”挂钩?

    一是挂钩对象,即谁与谁挂钩?10号文要求“付费”与“产出绩效”挂钩,应在项目回报机制中将产出绩效(表现为通过具体的考核方式计算出的付费系数或比例)设定为影响因子,即项目产出绩效直接影响付费高低,产出绩效达到考核指标,则按约付费,如未达标,则少付费或不付费。

    二是挂钩内容,即挂什么?产出绩效通过绩效指标的考核得分体现出来,应结合项目的具体属性和产出情况设定相应的绩效目标。PPP项目设计之初就应该明确项目的产出内容(根据项目实际情况和特点确定项目建设产出和运营产出),基于产出内容确定绩效目标,围绕绩效目标设置客观、合理的绩效指标体系,根据绩效指标体系的考核情况确定项目企业绩效成绩,进而挂钩项目付费。

    三是挂钩比例,即挂多少?10号文要求“完全”挂钩,“完全”意味着挂钩比例为100%,问题是100%的基数是什么?大家认为应是项目全部付费。政府付费或可行性缺口补助项目,不论项目回报公式如何设计和计算,每一项付费(如财金(2015)21号文公式将项目补贴分成建设成本及利润和运营成本及利润两部分)均需全部(100%)与绩效得分挂钩。


    七、政府付费项目的严要求

    在规范的PPP项目应符合的条件之外,10号文对政府付费项目又提出了更高的“审慎要求”。

    一是严控新上政府付费项目。文件明确财政支出责任占比超过5%的地区,不得新上政府付费项目,除非是污水、垃圾处理等仅形式上表现为政府付费的项目。这要求财政支出责任占比超过5%的地区只能新上可行性缺口补助或使用者付费项目,而且如果是可行性缺口补助项目,必须满足使用者付费比例不能低于10%、项目的付费部分与项目整体必须有实质性关联,禁止为增加使用者付费内容,把无实质性关联(可理解为互相之间在建设、运营、产出、用途等方面均无必然性关系)的项目,硬性包装、嵌入到一个项目中。

    二是明确政府付费项目应采用竞争性的采购方式,限制“单一来源采购”采购方式适用于该类项目。“单一来源采购”是政府采购法规定的采购方式,符合相应适用条件时可以采用这种方式。从文件的表述来看,10号文仅限制政府付费项目采用单一来源采购方式,并未否定其作为一种法定采购方式适用于可行性缺口补助和使用者付费项目。


    八、PPP项目股权转让

    财金(2014)156号文件提出“为了有效控制项目企业股权结构的变化,在PPP项目合同中一般会约定限制股权变更的条款”,并从理论讲解和分析的角度论述了“限制股权变更的考虑因素”、“股权变更的含义与范围”、“股权变更的限制”等内容,但并未明确要求一定限制股权变更。是否允许社会资本转让所持项目企业股权,PPP项目实际操作中的做法也不一。

    10号文从“加大融资支撑”的层面,明确提出“鼓励通过股权转让”等方式,“盘活项目存量资产,丰富社会资本进入和退出渠道”。

    大家认为,基于PPP项目周期长、项目实施环境变化、社会资本自身因素变化等原因,在融资需要、原社会资本无能力继续实施项目等情况下,为保障项目平稳、顺利持续实施,可根据10号文的精神同意社会资本转让所持项目企业股权,实现项目融资或吸取有能力的社会资本进入项目。在项目前期设计时,可按照企业法关于股权转让的相关规定,设置项目企业股权转让的条件、情形、操作方式等,为将来社会资本转让股权留好操作空间。

     

     
     

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