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    拆违拆临引发纠纷之法律意见分析

            目前我国已进入城市化快速发展阶段,居民不断增长的居住需求与城市土地日渐短缺、房价飙升的现实矛盾导致违法建设泛滥,又基于私利的利益驱动、管理不力等种种原因,城区乱搭乱建、违法建设成为阻碍经济发展的一大顽症。违法建筑的存在状况及其处理机制日益引发社会关注,由于违法建设的处理不当所产生的社会矛盾屡见不鲜。众所周知,无论是城市建设还是经济社会发展,都离不开规划的规范和引导。违法建设在一定程度上严重破坏了城市规划,侵占城市及乡村的土地利用空间,影响市容市貌,损害城市形象,居民对此反映强烈。为维护城市建设和城市管理的正常秩序,有效遏制和及时查处各类违法建设势在必行。拆违工作的不断深入和扩展,美化了城市环境、提升了城市品位,在一定程度上拓展了发展空间,创造了经济效益。

            纵观我国的法律、法规及政策规定,从学理上,并未明确界定违法建设的概念,亦没有一部法律规定直接将“拆违拆临”的流程及行政措施进行系统的梳理。为避免拆违工作中的“简单粗暴”,“依法依规”的拆除宗旨能最大限度的保障拆违拆临工作的实施。

            鉴于拆违拆临工作中面临相对方的不确定性,无论是企事业单位的违法建设还是居民个人的违法建设,基于不同的利益关系,在拆除过程中均不同程度的暴露出一定的问题或纠纷,该纠纷的妥善处理,能有效遏制拆违过程中的不和谐因素。现结合拆违实践主要从行政法律纠纷和民事法律纠纷的角度对其进行法律分析。

           一、违法建设的相关法律规定

           我国颁布实施的《城乡规划法》、《土地管理法》、《建筑法》、《消防法》、《水法》、《公路法》、《铁路法》等法律、法规、规章,依据其立法目的的不同,从违法建设查处的角度,对违法建设行为的界定各有侧重。

           例如:《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定:在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的,建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第六十四条规定:未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的,由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设……无法采取改正措施消除影响的,限期拆除,不能拆除的,没收实物或者违法收入,可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。第六十五条规定:在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的,由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正;逾期不改正的,可以拆除。第六十六条规定:建设单位或者个人有下列行为之一的,由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除,可以并处临时建设工程造价一倍以下的罚款:(一)未经批准进行临时建设的;(二)未按照批准内容进行临时建设的;(三)临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的。

           《中华人民共和国城乡规划法》的上述规定,主要从违法建设法律责任的角度,对未取得规划许可证或者未按照规划许可证内容进行建设的违法建设进行查处,但该法仍未具体明确违法建设的法律概念。

             2017年1月24日中共济南市委办公厅、济南市人民政府办公厅颁布的《关于全面拆除违法建设的通知》中规定:未依法取得建设工程规划许可证(乡村建设规划许可证)或未按照规划许可证规定建设的建筑物、构筑物、临时建筑物以及各类违法违规户外广告均属违法建设。《济南市拆违拆临行动方案》中以列举的方式将重点拆违拆临范围划定为:(一)擅自占用规划确定的道路、广场、公园、绿地、河湖水面、轨道交通、公交场站、供电设施、燃气设施、供热设施、给水排水设施、公共服务设施等用地的违法建设。(二)违反建筑间距、建筑退让等技术规范、标准或者规划条件确定的强制性内容的违法建设。(三)擅自占用物业管理区域内道路、绿地或者其他场地的违法建设。(四)在建筑物顶部、底层或退层平台的违法建设。(五)填堵、蓬盖河道及沿河的违法建设。(六)高速公路沿线、公路铁路沿线、高架桥下、城乡结合部、供电设施保护区、风景名胜区、文物保护单位等区域内的违法建设。(七)城市出入口、重要场所周边、主次干道两侧有碍市容景观的违法建设。(八)城区内加建、插建、接建的违法建设以及私挖私建的地下违法建设。(九)侵占山体山林的违法建设。(十)逾期使用的临时建筑。(十一)违法违规户外广告。(十二)其他对规划实施造成严重影响的违法建设。

              违法建设的界定及“拆违拆临”具体范围的划定有利于拆违工作的进一步实施。结合各省市及济南市的拆违拆临工作,笔者认为列入拆违拆临范围的违法建设是指:未依法取得建设工程规划许可证(乡村建设规划许可证)或未按照规划许可证规定建设的建筑物、构筑物、临时建筑物以及各类违法违规户外广告。

             二、违法建设的拆除

             违法建设的长期存在,影响市容市貌、阻碍城市建设,为改善城市形象、促进社会经济发展,拆违拆临工作势在必行。关于违法建设的拆除,《济南市拆违拆临行动方案》中明确了违法建设全面拆除阶段分为三个步骤,即:1、自拆;2、助拆;3.强拆。

           《行政强制法》第四十四条亦规定:对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的,应当由行政机关予以公告,限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不拆除的,行政机关可以依法强制拆除。

             笔者认为:《行政强制法》仅仅规定了违法建设强制拆除的基本框架,并未全面展现强制拆违程序的合法性要件。针对违法建设强制拆除的实施主体、法律适用、法律属性、合法程序等相关法律问题,仍然需要结合《城乡规划法》、《土地管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》等其他涉及违法建设处理的法律、法规实行。

            三、违法建设拆除引发纠纷的法律分析

            鉴于上述法律适用的广泛性及违法建设主体、违法建筑使用人的复杂性,在拆违拆临过程中出现了不同类型的法律纠纷。

          (一)行政类型的法律纠纷

           依据济南市的拆违拆临政策及相关的通知内容,动员自拆、助拆与依法强拆相结合是拆违工作的有效措施。“自拆”和“助拆”不存在实行主体的问题,发挥思想政治和舆论宣传作用,使拆违真正成为违建者的自觉行为,能最大限度地降低“强拆”的比例。

           “强拆”在一定程度上具有一定的行政强制性,且《行政强制法》中亦有明确的规定。对于违法建设的强制拆除,行政机关必须严格按照相关法律、法规规定的程序实行,其中包括:《限期拆除违法建筑公告》、《强制拆除违法建筑决定书》等行政行为的作出及相关文书的公告、送达。

           对于行政强制拆除违建,违法建设主体亦可通过行政复议、行政诉讼的方式维护其自身的“合法权益”。强拆就不可避免的产生行政法律纠纷。因此,行政机关应从以下几个方面完善违法建设的强制拆除行为:1、对违法建设认定程序的合法性;2、行政行为作出主体的合法性;3、行政行为(即有关《公告》、《通知》等文书)内容及公告、送达方式的合法性、合规性;4、行政机关作出行政行为程序的合法性。

            虽然违法建设不受法律保护,但并不等于允许任何公民、法人可以故意毁损、拆除违法建设。根据法律、法规规定,对违法建设只能通过法定程序由法律、法规授权的相关部门予以处理。如果公民、法人以违法建设不合法为由,故意毁损、拆除违法建设,或在违规拆除过程中对使用人的合法财产权利造成侵害,其行为违反了我国相关法律、法规规定,应当承担一定的赔偿责任。即违法财产并不能因为其非法而可被他人任意剥夺。

          (二)违法建设拆除后引起的民事纠纷的处理问题

          《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定:“市、县级人民政府作出房屋征收决定前,应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的,应当给予补偿;对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的,不予补偿。”中共济南市委办公厅、济南市人民政府办公厅于2017年1月24日颁布的《关于全面拆除违法建设的通知》中规定,“未依法取得建设工程规划许可证(乡村建设规划许可证)或未按照规划许可证规定建设的建筑物、构筑物、临时建筑物以及各类违法违规户外广告均属违法建设。违法建设一经发现,必须依据相关法律法规规定和有关要求限期拆除,不予任何经济补偿…… ”

           依照上述法律及政策规定,违法建设的拆除是不予补偿的。但基于违法建设的长期性及其历史演变过程并结合违法建设的使用现状,违建者与违法建筑使用人之间不可避免的会产生民事纠纷。违法建设被拆除后,由于拆违而引起的民事纠纷主要体现在违法建设租赁合同的效力等相关问题。

           1、关于违法建设租赁合同的效力问题。

          《合同法》关于“租赁合同”的法律规定中并没有明确规定租赁合同中的出租人应该是租赁物的合法所有权人,或租赁物必须是合法建筑。但《城市房屋租赁管理办法》第六条中明确规定:属于违法建筑的房屋不得出租。《城市房地产管理法》第五十二条规定:房屋租赁,是指房屋所有权人作为出租人将其房屋出租给承租人使用,由承租人向出租人支付租金的行为。

            最高人民法院颁布的《关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的说明》第二条规定:“出租人就未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定建设的房屋,与承租人订立的租赁合同无效。但在一审法庭辩论终结前取得建设工程规划许可证或者经主管部门批准建设的,人民法院应当认定有效。”即该司法说明明确了以违法建筑为标的物订立的房屋租赁合同无效。第三条规定:“出租人就未经批准或者未按照批准内容建设的临时建筑,与承租人订立的租赁合同无效。但在一审法庭辩论终结前经主管部门批准建设的,人民法院应当认定有效。租赁期限超过临时建筑的使用期限,超过部分无效。但在一审法庭辩论终结前经主管部门批准延长使用期限的,人民法院应当认定延长使用期限内的租赁期间有效。”

            即依据上述法律、法规及司法说明的规定,基于违法建设而签订的租赁合同属无效合同。就双方之间的相关法律问题应依照无效合同的法律规定予以处理。

            2、合同无效后,双方责任的界定及损坏赔偿事宜。

            首先,关于房屋占用使用费。《合同法》第五十八条的规定:“合同无效或者被撤销后,因该合同取得的财产,应当予以返还;不能返还或者没有必要返还的,应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失,双方都有过错的,应当各自承担相应的责任。”即:合同无效的法律后果为返回财产、赔偿损失,该规定同样适用于房屋租赁合同无效的场合。

           最高人民法院《关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的说明》第五条规定:“房屋租赁合同无效,当事人请求参照合同约定的租金标准支付房屋占有使用费的,人民法院一般应予支撑。”

            其次,关于承租人装修费用的损失处理问题。在租赁合同期限届满之前,违法建设被拆除后,必然就涉及承租人装修费用损失由谁承担的问题。

            在房屋租赁合同中,承租人对租赁房屋的装饰装修按其性质可分为两类:一是经出租人明示同意或出租人未明示同意,但知道后却未表示反对,且符合租赁合同约定用途而为的装饰装修;二是未经出租人同意或虽经出租人同意但超出合同约定房屋用途的合理范围擅自进行的装饰装修,属恶意添附。对于恶意添附,不论房屋租赁合同是否有效,原则上均不应予以折价补偿,装饰装修损失由承租人自行承担。

            当承租方在不知情情况下租用了违法建设,装修已告知出租人且出租人已同意的,此时,装修的损失应由出租者承担主要责任;当承租方明知是违法建设而去承租,且装修没有告知出租人或出租人不同意的,此时,应由承租方承担主要责任。

           基于上述笔者对拆违拆临行政、民事纠纷的法律分析,行政法律事宜的处理对行政机关的要求较为严格,行政机关应确保其作出行政行为程序、内容的合法性、合规性。就违建者与承租人之间的民事纠纷处理事宜,我国法律、法规及相关司法说明均对相关的法律问题予以界定,就双方的权利义务及责任均予以明确。

           拆违拆临是一件民生工程,法治保障不仅仅指违建拆除程序的法治保障,就“拆违拆临”引发的社会问题及相应的法律纠纷更需要“法治保障”。以济南市拆违拆临为例,就失业人员的就业问题,济南市人力资源和社会保障局于2017年6月6日颁布《关于加强在“拆违拆临”工作中再就业人员就业创业服务的通知》(济人社发[2017]65号),用于帮助“拆违拆临”工作中涉及到的需再就业人员及时、充分享受到就业创业帮扶政策;就“拆违拆临”后的深化治理阶段,明确有关部门对拆违拆临后的空闲土地进行合理利用并提出“拆违拆临、建绿透绿”的方针政策。

           依法依规进行“拆违拆临”, 采取以人为本、换位思考的做法,突出和谐拆违宗旨,营造优良城市环境,直接给人民带来实惠,让老百姓和政府共同受益,确保拆违拆临工作的顺利实施。 

     
     

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