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    国有土地上房屋征收补偿协议相关诉讼问题探析

            最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的说明于2018年2月8日起生效,至此距2014年修订《行政诉讼法》已近三年。同时最高人民法院于2015年4月22日公布的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的说明》(法释【2015】9号)完成了历史使命,与《最高人民法院关于实行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的说明》(法释【2000】8号)同时被废止。在此背景下,国有土地上房屋征收补偿协议相关诉讼程序趋于完善,但仍存在需要进一步明确和解决的问题,现笔者结合司法实践将相关问题分析如下:
     

    一、 国有土地上房屋征收补偿协议的法律性质

            在2011年国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《征收条例》)实施之前,按照《城市房屋拆迁条例》的规定,拆迁人与被拆迁人之间是平等的民事主体,拆迁双方就拆迁补偿、安置问题达成的拆迁补偿协议属于民事合同,如因拆迁补偿协议履行产生诉讼,根据最高人民法院1996年7月24日《关于受理房屋拆迁、补偿、安置案件问题的批复》,法院应作为民事案件受理,这个在理论和实践中均无争议。

            但在《征收条例》实施之后,签订国有土地上房屋征收补偿协议的主体一方是房屋征收部门,另一方是被征收人,而房屋征收部门系政府确定的组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作的部门,代表的是政府,征收双方系征收与被征收的关系,征收具有法律强制性,因此,国有土地上房屋征收补偿协议的性质是属于民事合同还是行政协议,直接关系到国有土地上房屋征收补偿协议履行产生争议的解决方式。在2014年《行政诉讼法》修改之前,相关的法律和司法说明并未明确国有土地上房屋征收补偿协议的性质,房屋征收补偿协议纠纷案件也未明确作为行政诉讼的受案范围,实践中各地操作不一,理论上也存在分歧,主要观点如下:

            第一种观点认为,国有土地上房屋征收补偿协议为行政协议,从协议主体上看,一方代表着政府,另一方是被征收人,当事双方存在一定管理与被管理的关系,双方地位不平等,签订协议所遵循的规则也主要是《征收条例》等行政法规,征收具有强制性,因此征收补偿协议应属于行政协议。

            第二种观点认为,国有土地上房屋征收补偿协议应属于民事合同,因为从本质上讲征收补偿仍体现的是一种财产交换关系,征收补偿协议签订过程仍经过双方协商,体现的是双方达成的合意,并非完全是政府征收方的单方行为,因此征收补偿协议应属于民事合同。

            笔者赞同上述第一种观点,主要理由如下:

            行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标,在法定职责范围内,与公民、法人或者其他组织协商签订的具有行政法上权利义务内容的协议(见《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的说明》第十一条(法释【2015】9号))。它具有如下特征:1、协议双方中必须有一方是行政主体即行政机关;2、协议的目的是实现公共利益或者行政管理目标;3、协议的内容是行政法上的权利义务,主要适用行政法规。

           从国有土地上房屋征收补偿协议的签订主体、目的、内容等方面看,完全具备了行政协议的特征。虽然国有土地上房屋征收补偿协议经过了相应协商程序,但是可协商的内容往往只限于协商选择房屋征收补偿的方式即房屋安置或货币补偿,只要是合法的房屋征收项目,房屋征收补偿标准合法有效,对于征收房屋价值、补偿标准等方面均不具有可协商性。因此,在国有土地上房屋征收补偿协议中,被征收人并不具有民事合同中订立契约的完全自由,被征收人没有拒绝征收的权利,更没有拒绝签订房屋征收补偿协议的权利和自由,如果被征收人拒绝签订国有土地上房屋征收征收协议,其结果必然是导致征收人下达征收补偿决定进而进入强制实行程序。不仅如此,征收人作为行政主体在行政协议中还有一定的特权,比如在特定条件下,对行政协议有单方面的变更或者解除权,对合同相对人违反合同的制裁权等。所以,2014年修改后的《行政诉讼法》第十二条(十一)款做出了明确规定,从立法上肯定了国有土地上房屋征收补偿协议的行政协议性质。
     

    二、征收人不履行或征收人违法变更、解除国有土地上房屋征收补偿协议的诉讼救济方式

           《征收条例》第二十五条的规定,“补偿协议订立后,一方当事人不履行补偿协议约定的义务的,另一方当事人可以依法提起诉讼”,上述规定的积极意义在于,明确了在签订国有土地上房屋征收补偿协议后,对于不履行补偿协议约定的可以通过诉讼解决;但不足之处在于,未明确可以依法提起何种诉讼程序。

           从2011年《征收条例》出台到2014年《行政诉讼法》修改前,很多当事人习惯于参照拆迁补偿协议将房屋征收补偿协议纠纷作为民事案件向法院提起诉讼,最终浪费了较多的时间精力却无法得到有效解决,诉讼目的无法实现。在2014年《行政诉讼法》修改之后对于上述问题按照行政诉讼方式解决已被司法实践普遍接受并认可。
     

     三、被征收人不履行国有土地上房屋征收补偿协议的诉讼救济方式

            一般而言,在针对行政行为包含行政协议的行政诉讼中,行政机关只能是作为被告,行政相对人或行政协议相对人只能作为原告参加诉讼,而在被征收人不履行行政补偿协议的情况下,作为征收人的行政机关无法作为原告提起行政诉讼,《征收条例》第25条及其他的行政法规也无明确提及行政机关在此情况下如何进行救济,作为征收人的行政机关显得无所适从。

            司法实践中,在被征收人不履行国有土地上房屋征收补偿协议的情况下,有以下两种处理意见:

            第一种意见,政府征收机关向法院提起民事诉讼。虽然征收补偿协议为行政协议性质,但体现的也是双方的合意,且民事诉讼的判决形式比行政诉讼的判决形式灵活,从有利于纠纷解决的角度上讲,作为民事案件受理为宜。

           第二种意见,政府征收机关向法院提起行政非诉强制实行。既然征收补偿协议为行政协议,也就意味着属于行政行为,根据《征收条例》等相关行政法规的规定,履行搬迁义务既是合同义务也是法定义务,因此被征收不履行房屋补偿协议约定的搬迁义务时,征收部门可以申请人民法院强制实行,从而从法律上解决了被征收人不履行搬迁义务的问题。

           在2014年《行政诉讼法》修改之前,笔者曾代理征收部门向法院提起民事诉讼要求法院依法判决被征收人履行征收补偿协议规定的搬迁义务;但在《行政诉讼法》修改之后,明确了房屋征收补偿协议的行政协议性质,特别是《行政诉讼法》第十二条(十一)款规定了被征收人可以提起行政诉讼的情况下,司法部门多认为不宜再通过民事诉讼程序审理解决。同时,法院也认为行政协议不宜直接作为非诉强制实行的依据,而是应当由行政机关作出行政处理的决定后,被征收人在法定期限内未提起行政复议或者诉讼的才可以申请非诉强制实行,这就意味着要经历两个行政行为的起诉期限至少12月之后,才有可能启动非诉强制程序让被征收人履行搬迁义务,这对征收工作的顺利实施显然是十分不利的。

            在《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的说明》(法释【2015】9号)的草案曾作出如下规定:“公民、法人或者其他组织对行政协议及不提起诉讼又不履行约定义务,行政机关申请人民法院强制实行的,人民法院应当依法受理。人民法院审查行政机关申请强制实行行政协议的案件,应当进行听证,并对协议的合法性,有效性以及双方履行协议等情况进行审查,经审查准予实行的,应当作出具有实行内容的裁定。”可惜的是,最终该条被删除。但江必新主编的《中华人民共和国行政诉讼法及司法说明条文理解与适用》(2015年版第636-637页)的阐述,全国人大常委会法制工作委员会及最高人民法院审判委员会倾向于对此类行政协议适用非诉实行程序,只是从程序上,应当采用听证的方式进行处理,应对行政协议的合法性、有效性及双方履约情况进行全面审查。

            因此,笔者基本同意第二种意见,同时,征收人应注意以下问题:

           首先,国有土地上房屋征收补偿协议应明确约定被征收人履行搬迁义务的具体期限,方能作为申请非诉强制实行的依据。

            国有土地上房屋征收补偿协议是行政协议,行政协议也属于行政行为范畴,因此符合《行政诉讼法》第九十七条 “公民、法人或者其他组织对行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的,行政机关可以申请人民法院强制实行”的规定。并且2014年《行政诉讼法》将该条原来的“具体行政行为”修改为“行政行为”,行政行为当然包括具体行政行为、行政协议等,因此将行政协议作为非诉实行的依据是有法可依的。但并非所有的房屋征收补偿协议都可以作为申请非诉强制实行的依据,如果对被征收人搬迁的履行期限未作约定或者约定不明确的,则不具备可实行性,不能直接作为申请非诉强制实行的依据,而是要由有权的县市人民政府另行作出限期搬迁决定,在该决定法定起诉期满后既不复议或诉讼又不履行搬迁义务的方能启动非诉强制实行程序。

            其次,关于申请非诉强制实行的期限问题。根据2018年2月8日生效的《行政诉讼法司法说明第一百五十六条的规定,“没有强制实行权的行政机关申请人民法院强制实行其行政行为,应当自被实行人的法定起诉期限届满之日起三个月内提出。逾期申请的,除有正当理由外,人民法院不予受理。”这就涉及到两个期限,一个是针对行政行为的法定起诉期限,另一个是申请强制实行的期限。被征收人针对国有土地上房屋征收补偿协议的法定起诉期限,根据现行行政诉讼法及司法说明,应自签订国有土地上房屋征收补偿协议起六个月,如果协议中未告知起诉期限的,起诉期限从被征收人或者应当知道起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。在经过上述起诉期限被征收人未提起行政复议或诉讼又不履行搬迁义务的方能启动强制实行程序,开始计算征收人申请非诉强制实行的三个月期限。

           综上所述,作为征收人的政府机关在与被征收人签订国有土地上房屋征收补偿协议之时,务必要在协议条款中明确约定搬迁义务的履行期限,否则可能因未约定或者约定不明确而导致需另行由政府下达搬迁决定,从而实现搬迁目的的周期将不得不拖延;另外,征收人要明确告知被征收人对征收补偿协议不服的起诉期限。这样既能保障被征收人合法权益,也能保证行政机关公共利益行政目的实现效率。总之,国有土地上房屋征收补偿协议相关纠纷的诉讼救济方式,特别是国有土地上房屋征收补偿协议的非诉强制实行问题,需要大家在现有法律法规的框架下结合行政法理论原则,探索出既要保障被征收人的合法权益又要有效实现行政机关公共利益目的的路径。

     
     

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