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    “以法去僵” ——供给侧结构性改革背景下国有“僵尸企业”的法治路径研究


    内容摘要:“僵尸企业”现已成为各级地方政府经济体制改革的首要障碍,其处置成为削减产能过剩的关键所在。在供给侧改革背景下,占有很大比重的国有“僵尸企业”的处置工作面临着颇多问题和困扰。国有“僵尸企业”的治理必然是一个法治化进程,而《企业破产法》中清算、和解与重整三大程序架构了该类企业退出市场的主体路径,是推进僵尸企业法治化退出的首要法律支撑,破产审判则是处置“僵尸企业”的主战场和法治路径的最优选择。

    关键词:破产法;国有僵尸企业;法治化;供给侧改革


        
      
      “去产能”是2016年供给侧结构性改革五项任务之首,而处置国有僵尸企业是“去产能”的关键所在。在我国供给侧结构性改革政策的推动下,我国各省市先后将工作重点放在去产能、调结构上,清理国有“僵尸企业”和去除过剩产能是我国经济转型的必经过程,在此过程中会将资金、土地、劳动力等生产要素释放出来,在市场上重新进行配置。我国现已基本形成了以《企业破产法》、《民事诉讼法》等法律法规为主、相关司法说明为辅的破产法律体系,基本做到了破产领域有法可依,本文基于供给侧结构性改革的视角分析我国国有僵尸企业出清的困境,以期探索供给侧结构性改革背景下国有“僵尸企业”的法治路径。

    一、“僵尸企业”

        “僵尸企业”这个概念最早在经济领域由经济学家彼得·科伊提出,意为依赖于“输血”而“僵而不死”的企业,是指那些无恢复生气希翼,但由于获得放贷者或政府的支撑而免于倒闭的负债企业。[1]关于“僵尸企业”,目前学术界尚无统一的测量标准,在我国,“僵尸企业”的形成是我国经济发展过程中长期积累的结构性、体制性、机制性矛盾的一种反映,是“无效率而未出清”的企业,主要是指那些处于停产或半停产状态、连年亏损、资不抵债、靠政府补贴和银行续贷而存续的企业。[2]根据国务院2015年对僵尸企业定义标准:“不符合国家能耗、环保、质量、安全等标准,持续亏损3年以上且不符合产业结构调整方向的企业”。
        国有“僵尸企业”的资产规模占比在各类所有制中最高、占据资源最多、影响也最为严重,因此国有“僵尸企业”的处置在供给侧结构性改革进程中尤为重要。

    二、国有“僵尸企业”处置难点

        国有“僵尸企业”作为供给端涉及行业广,背负着大量的人员和债务,具有长期性、依赖性以及“绑架勒索性”,究其关键在于国有“僵尸企业”的出清面临着五方面困境:
        一是人员安置难。国有老企业一般都是规模大且职工众多,多数背负着相当数量的在职及退休职工,这些职工对政府有强烈的依附心理;因长期亏损,拖欠的工资、社保情况复杂;随着社会经济的发展,各项新规定的职工安置项目增多和费用标准不断提高,如补缴长期拖欠的社保金、解除劳动关系的补偿金等;多数国有老企业所在地的就业吸纳能力有限,而由于长期经营困难的老国企的职工不适应现代生产运营的要求而导致再就业比较困难,老国企职工安置和社会维稳等情况复杂。
        二是资产处置难。资产能否及时处置、能否实现高价变现是衡量处置工作优劣的重要环节。老国企一般都处于停工或半停工状态,其所在的行业普遍产能过剩,存量资产也很难实现有效变现,加之当今经济形势低迷,存量资产的市场价值空间也被进一步压缩,资产处置的难度颇高。
        三是破产法律关系中利益主体的博弈。“中国人对《破产法》不感兴趣的本质是特殊的经济体制对市场化破产的天然排斥”[3]。由于债权人和债务人对破产本质的认识不足,特别是银行,作为老国企的债权人时不愿放弃有政府信誉作保障的债权,寄希翼于政府买单,直至呆账坏账暴露、彻底丧失希翼才不得已启动破产程序。个别地方政府对国有“僵尸企业”无限度的财政补贴和税收优惠等不合理的保护也不利于“破僵”工作的顺利开展。
        四是相关破产制度不健全及配套体系不完善。一方面,清理“僵尸企业”存在着行政和市场两种方式,我国当前“去产能”政策强调兼并收购而非破产清算,重“行政方式”轻“市场方式”,多是由政府出面进行幕后谈判将老国企职工安置工作和不良资产的处置工作转嫁给其他企业或者银行,这是典型的行政方式处置国有“僵尸企业”,是政府干预和过度保护下的职能错配行为。另一方面,破产审判的法院资源也凸显不足。现阶段各级人民法院对破产案件主审法官的配备不足,同时也会影响主审法官的法院内部考核绩效。以重整为例,从申请受理到重整方案的制定、评判与实行等工作量巨大,需要有相应的人力、人才进行资源配置。加之国企破产案件中地方政府的干预,法院受理此类案件后与相关司法机关、政府部门在开展破产工作中的协调联动机制不足。
        五是清算程序复杂冗长。涉及利益多、法律关系复杂、处理成本高等导致国企破产案件审理周期长,且在此期间有相当一部分债权债务需诉讼解决,更增加了破产程序的处置时间和成本代价;老国企税务负担大、历史遗留问题多,例如注册资本无法理顺、财务对账问题、资产权属问题、欠费欠税问题、证章照不齐全、小股东失联等,难以实现企业注销的法律要求,转而采取拖延处置战术的企业,这些都会导致国有“僵尸企业”的体积越积越大。

    三、国有“僵尸企业”处置的法治化建议

        对于国有“僵尸企业”应当做分类处置:第一类为应改组重组类,国资委牵头采取多管齐下的方式,进行资产重组。第二类为应破产类,此类应根据债权人属性加以区别:债权人为国有金融机构的应采取破产清算程序让其彻底退出市场;债权人为私营性质的法人或自然人的通过让债权人接管实现“债转股”而将产权从“公有”转移到“私有”。本文主要针对“债权人为国有金融机构的应采取破产程序让其彻底退出市场”进行法治化路径分析。
        “只有依法而行的改革才能更大凝聚改革共识,更顺利解决改革过程中的矛盾和问题,有助于改革突破旧体制、旧习惯、旧利益格局的束缚。”[4]以往的“政策性破产”是将应由政府承担和解决的问题强制转嫁于债权人负担,其本质是由依照《企业破产法》实行老国有企业的破产重整与清算是从法制层面上划清了政府和企业的关系,破产出清实现了国有“僵尸企业”在市场主导下的退出,是目前较好的方式。“供给侧结构性改革的中心在于提供市场化的制度供给。”[5]其中破产制度最为重要,但实际上《企业破产法》未能完全有效的实施,而《企业破产法》的立法预期与司法实践之间确实存在着差距,这与政策性软约束有关,更与《企业破产法》自身制度架构的不完善及实施机制的缺失密不可分。治理国有“僵尸企业”的法治化进程应从立法、司法、执法及法律监督等多领域协同推进。
        第一,立法是基本保障。以破产配套性制度改革为中心,推进金融监管制度、税务征收制度、工商登记注销制度的改革。部门联动,制度跟进。国有“僵尸企业”的清理不但与法院密切相关,还涉及工商、税务、劳动和社会保障、企业主管等其他部门配套制度的跟进,需要各部门“打组合拳”,例如制定鼓励处置流转税费、历史欠缴的减免政策等;还应以破产保障性制度构建为中心,探索构建破产管理人薪酬保障、破产职工债权保障、僵尸企业治理具体推进等相关制度。
        第二,司法是中心路径。《企业破产法》以司法程序的架构为核心,国有“僵尸企业”的清理必须以推进专业性审判为中心路径。探索设立专门的破产审判法庭,进一步细化对专门性破产审判庭的规则,集中管辖辖区内的破产案件,全面助推破产案件的专业性、集中性与高效性;优化破产审判主审法官的选任和培训的机制,从优秀法官中考核选任,也可以尝试从具有丰富司法实践经验的律师队伍及教师队伍中考核录用;创新破产法官考核机制,综合考虑审判数量、难度、影响及实行情况等多个相关因素,建立破产案件的质量评估体系。
        第三,执法是协同措施。国有“僵尸企业”的“去僵”之路离不开政府及各部门的支撑,必须以推进执法与司法联动机制为中心。明确银监局、经信委、金融办、工商、税务、财政、公安、国土等政府部门在破产治理机制的协同义务,强化依法破产;根据案件需求成立协调小组,建立执法部门与法院联系会议制度,对金融监管、股权变动、职工安置、土地处置、资金垫付、税收减免、案件潜在风险等工作进行沟通与协同安排,促进破产工作的顺利开展。
        第四,监督是终极保障。这里的监督是对破产程序全过程的综合监管,不仅包括对具体事务及破产管理人工作的监管,还包括对破产法实施状况的监管。我国《企业破产法》仅规定了债权人委员会、法院在具体个案中的监督权,但债权人委员会为非常设机构,法院职能又是以审判为中心,因而专门性破产行政管理机构的缺失是《企业破产法》实施效果不佳的重要原因。[6]探索在国务院设置专门的破产管理局作为破产管理的国家监管机构,下设一至两级分支机构,与现有监管模式结合,对破产程序的有序开展和破产法的有效实施进行全面监管。


    参考文献:
    [1]胡文锋.浅议“僵尸企业”的清退[J].法制与社会.2016.3:196-197.
    [2]魏新璋.破产审判与“僵尸企业”处置的实践探索与思考—以衢州法院加大“僵尸企业”司法处置力度助推供给侧改革为观察点[J].法治研究;2017.2:64-74.
    [3]谭保罗.淘汰“僵尸企业”,须真正落实《破产法》[J].南风窗,2016.6
    [4]付子堂,陈建华.运用法治思维和法治方式推动全面深化改革[J].红旗文稿,2013,23:18.
    [5]李曙光.清理僵尸企业:失灵的破产法要灵起来[N].经济参考报,2016.3.22.
    [6]赵树文,王嘉伟.僵尸企业治理法治化保障研究—以破产法及其实施机制的完善为研究路径[J].河北法学,2017.2:78-92.

    编辑概况:

    马士彬律师,山东大学历史学学士,中国政法大学法律硕士,2007年1月至今在88必发在线娱乐任专职律师。现为合伙人,中小企业法律服务中心副主任。

    张莉鑫(实习律师),山东建筑大学法学硕士,2016年至今在88必发在线娱乐破产清算中心实习。 

     
     

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