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    88必发在线娱乐理论研究:税收规范性文件的相关法律风险

       

       

    本文编辑:张嵘林
    2013年毕业于中国海洋大学,经济法研究生,现为88必发在线娱乐证券部律师。

     


        税收规范性文件上承税收法律,下接具体征管活动,是依法行政的重要平台。只要具备规范性文件的适用条件,就要受规范性文件约束,所以,制定税收规范性文件既关系到维护税法的统一性和完整性,又直接影响到纳税人的利益。同时,在2015年修订后的《行政诉讼法》第五十三条明确规定,“ 公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法,在对行政行为提起诉讼时,可以一并请求对该规范性文件进行审查。”因此,税收规范性文件的质量还会影响到涉税案件的胜败。
        税收业务部门,日常面临较多的税收规范性文件的起草与制定工作。这当中可能面临的问题有:个别税收规范性文件的制定有无经过深入调研、科学论证和必要的协调;个别税收规范性文件制定时有无严格遵守程序规定,经过集体讨论及法制机构审核;税收规范性文件之间或与上位法律法规产生是否存在相互矛盾;到期应当清理的税收规范性文有无及时清理等。简言之主要为三大问题,税收规范性文件的内容、税收规范性文件的制定程序、税收规范性文件的清理。

    一、税收规范性文件的内容

        税收规范性文件的内容问题主要在于两个方面:一是立法技术上是否符合立法技术规范、法律逻辑是否严谨;二是是否与上位法律、法规发生冲突。
        税收业务部门日常接触的多为税收政策,对其他法域的法律用语与概念可能相对比较陌生,而在部分税收规范性文件的制定过程中避免不了对其他法域的涉及,如物权法、合同法、婚姻法、继承法等。如果对其他法域缺乏了解,可能会导致部分规范性文件用词的不准确性,造成实际施行过程中理解的歧义或冲突。

    二、税收规范性文件的制定程序

        作为税收部门,制定税收规范性文件的权力与程序依据主要为《税收规范性文件制定管理办法》、《山东省行政程序规定》两部规章。《税收规范性文件制定管理办法》系国家税务总局制定,自2010年7月1日起施行。《山东省行政程序规定》系山东省政府制定,自2012年1月1日起施行。这两个都是规章,一个是部门规章,一个是地方政府规章,这两个规章在制定程序上存在着一定差异。还有一部规章是《山东省规章和规范性文件备案规定》,该规章的施行日期为2005年5月1日,目前应该是仍然有效状态,《山东省行政程序规定》中的很多内容与《山东省规章和规范性文件备案规定》不一致,我个人认为应按《山东省行政程序规定》办理。

    1、《税收规范性文件制定管理办法》与《山东省行政程序规定》在税收规范性文件的制定中共性之处:
    (1)起草主体
        由制定机关业务主管部门负责起草;内容涉及两个或者两个以上部门的,由制定机关负责人指定牵头起草部门。
    (2)审核主体
        各级税务机关从事政策法规工作的部门或人员(以下简称法规部门)负责对税收规范性文件进行合法性审核。
    (3)签发主体
        经法规部门审核的税收规范性文件,办公厅(室)核稿,局领导签发。
    2、《税收规范性文件制定管理办法》与《山东省行政程序规定》中对税收规范性文件的制定程序不同之处:
    (1)制定规范性文件的主动性
        根据《山东省行政程序规定》,制定规范性文件由行政机关依职权启动,公民、法人和其他组织也可以提议制定规范性文件。也就是制定规范性文件的主动性虽然还是在制定机关,但是公民、法人和其他组织也有权提议制定规范性文件。
    (2)制定过程中对社会参与性的要求
        根据《山东省行政程序规定》制定规范性文件,应当采取座谈会、论证会、公开征求意见等方式广泛听取意见。
        规范性文件的内容涉及重大公共利益的,公众有重大分歧的,可能影响社会稳定的,或者法律、法规、规章规定应当听证的,起草部门应当组织听证。
        规范性文件涉及重大行政决策的,适用重大行政决策程序的规定。
        根据《税收规范性文件制定管理办法》,起草税收规范性文件,应当深入调查研究,总结实践经验,听取相关各方意见。必要时,起草部门应当邀请法规部门一并听取意见。
        听取意见可以采取书面、网上征求意见或召开座谈会、论证会、听证会等多种形式。
        因此,在《山东省行政程序规定》中使用的是应当采取座谈会、论证会、公开征求意见等方式广泛听取意见,对规范性文件的制定明确规定按上述方式广泛听取意见。这就需要我局业务部门在起草规范性文件过程中不仅要采用相关方式进行意见的征集,还要固定采用该种方式征集意见的证据。
    (3)审核部门的意见
        根据《山东省行政程序规定》合法性审查由制定机关的法制机构负责,但审核内容与意见与《税收规范性文件制定管理办法》不同。《山东省行政程序规定》中规定,对合法性审查中发现的问题,依照下列规定处理:(1)制定机关不具有制定该规范性文件的法定权限,或者主要内容不合法的,建议不制定该规范性文件;(2)应当事先请示本级人民政府同意的部门规范性文件,尚未请示的,建议待请示本级人民政府同意后再制定;(3)应当公开征求意见但是尚未征求、应当组织听证但是尚未组织、应当经专家论证但是尚未论证的,建议退回起草部门补正程序;(4)具体规定不合法的,提出具体修改意见。
        《税收规范性文件制定管理办法》中规定,法规部门应当认真研究各方意见和相关问题,并根据不同情况提出审核意见:a.认为起草部门应当补充听取意见,或者对已征求的重大分歧意见采纳情况没有合理说明的,退回起草部门补充听取意见或作出进一步说明;b.认为起草文本存在问题,经协商不能达成一致意见的,提出书面审核意见;c.认为起草文本没有问题的,提出无异议审核意见。
    (4)规范性文件的生效
        根据《山东省行政程序规定》,制定规范性文件实行统一登记、统一编制登记号、统一公布制度。未经统一登记、统一编制登记号、统一公布的规范性文件无效,不得作为行政管理的依据。部门规范性文件应当自签署、编制文号之日起5日内,由制定机关的法制机构将规范性文件纸质文本与电子文本、起草说明、合法性审查报告和制定依据等材料送本级人民政府法制机构。符合要求的,政府法制机构应当自受理之日起5日内登记、编制登记号,出具《规范性文件登记通知书》;不符合要求的,不予登记并书面说明理由。
        因此我局制定的规范性文件除了按照税总的规定进行备案审查以外,还要按我省的要求送本级人民政府法制机构进行审核。
    (5)规范性文件的有效期限
        根据《山东省行政程序规定》,规范性文件有效期为3年至5年;标注“暂行”、“试行”的规范性文件,有效期为1年至2年。有效期届满的,规范性文件自动失效。规范性文件施行日期与公布日期的间隔不得少于30日。但是,规范性文件公布后不马上施行将影响法律、法规、规章、上级规范性文件实行,或者不利于保障国家安全、公共利益的,可以自公布之日起施行。
    (6)责任不同
        根据《山东省行政程序规定》违反本规定制定和发布规范性文件的应当追究责任,追究行政机关及其工作人员责任的形式包括行政处理和处分。
        对行政机关行政处理的种类为:责令限期整改、责令道歉、通报批评、取消评比先进的资格等。
        对行政机关工作人员的行政处理的种类为:告诫、责令道歉、通报批评、离岗培训、调离执法岗位、取消行政执法资格等。
    处分的种类为:警告、记过、记大过、降级、撤职、解雇。
        行政处理和处分可以合并适用。

    三、税收规范性文件的清理

        税收规范性文件的清理也是一项比较重要的工作。对于纳税义务人而言,我国税收政策的依据除了法律、法规,大部分是来自于大量的税收规范性文件。税收规范性文件对于税收征收的管理在实践中担负着比法律、法规还要重要的作用。随着社会、经济的发展,特别是早期制定的税收规范性文件如果不能适用应及时清理,如果在行政复议或行政诉讼中被当事人找到,而该文件未进行清理,那么按照法理而言,这份规范性文件依然是合法有效的,这会增加地税部门的不必要的败诉风险,也会增加业务部门工作人员的责任。

     
     

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