小产权房应理性看待并和谐解决


小产权房应理性看待并和谐解决
——小产权房法律问题浅析
卢温海
 
    内容摘要:本文从小产权房的最新政策引起的热议入手,对小产权房加以法律解析,分析小产权房产生的原因和发展历程,以及现有法律政策对小产权房的规定和影响,提出对小产权房应理性看待,在城乡统筹发展过程中和谐解决。
主题词:小产权房 法规政策 理性看待 和谐解决
 
2010年3月5日国土部部长徐绍史在列席全国人大宁夏代表团审议会议时透漏,多部委正在进行小产权房摸底调查工作,该工作将在一年左右得出结果并针对不同情况出台清理政策;又据国家权威媒体报道,针对小产权房相关问题,国务院已做出部署,责成国土资源部、住房和城乡建设部牵头,由14部委成立专门领导小组,负责小产权房的摸底和清理工作。一石激起千层浪,关于小产权房再次引起全国人民的关注和热议。那么小产权房究竟是怎么回事?将何去何从?小产权房会迎来春天吗?
一、小产权房的含义、产生及发展的原因
(一)小产权房的含义。
小产权房有狭义和广义之分。本文所指的小产权房是建设在农村集体所有土地上,向城镇居民出售的房屋,此类房屋国家是不发产权证的,而由乡镇政府或村委会发证书的,被称为“小产权”或“乡产权”,其并不构成真正法律意义上的产权。又分为两种,一种是建设在农村集体建设用地上(如建在宅基地上或乡镇企业用地上);一种是建设在农村耕地上。
(二)小产权房产生及发展的原因。 
1、小产权房产生的多种原因。一是历史原因。在1998年8月修订《土地管理法》和1999年5月国务院发布《严禁炒卖土地的通知》前,相关法律并没有明确禁止城镇居民购买农民住宅。二是根本原因。小产权房产生的核心根源在于城乡规划问题,是我国土地制度施行城乡两元管理的结果,即我国土地分为国有土地和集体所有土地两种。三是直接原因。小产权房产生的最直接原因是近20年来中国城市化、工业化的高速进程,大规模的城市扩展直接促就了小产权房规模化的诞生和运转。四是重要原因。小产权房产生的最重要原因在于其与商品房之间的巨大价格差距。使用集体土地建房,土地成本与国有土地成本有天壤之别;再加上其它成本因素,造成小产权房与普通商品房存在极大房价差。
2、小产权房快速发展的根源。人们常说“存在的即是合理的”,其实小产权房的存在和发展更有其深层次原因。首先,小产权房是历史遗留问题,但由于长期以来不能彻底解决,反而大量新建房也不断地成为遗留问题。其次,商品房价格上涨过快超过了城镇居民收入的承受程度,致使很多老百姓无力购买,而他们对住房的旺盛需求滋生了小产权房的巨大市场空间。第三,小产权房使一些村集体组织和开发商等尝到了甜头,故纷纷搭旧村改造、新农村建设的便车,将腾出的大量土地用作房地产开发,有的甚至不惜侵占农田、耕地,成为一种乱象,成了“变味”的小产权房。第四,从更深因素看,小产权房更源于基层地方政府对小产权房的态度模棱两可、睁一只眼闭一只眼,甚至某些基层政府对小产权房推波助澜。再加上相关上级职能部门态度暧昧、没有采取措施或措施不力,使得各地小产权房建设盛行。
二、小产权房法规、政策的演变和现状
小产权房得不到现有法律体系的支撑是一个不争的基本事实。然而这有一个法规、政策的演变过程。
(一)允许城镇居民在农村集体土地上建房,也允许城镇居民购买农村集体土地上的住房。1982年2月由国务院制定的《村镇建房用地管理条例》第14条规定“农村社员,回乡落户的离休、退休、退职职工和军人,回乡定居的华侨,建房需要宅基地的,应向所在生产队申请,经社员大会讨论通过,生产大队审核同意,报公社管理委员会批准;确实需要占用耕地、园地的,必须报经县级人民政府批准。批准后,由批准机关发给宅基地使用证明。”可见,在1982年2月至1987年的这五年间,国务院行政法规许可城镇居民在农村集体土地建房,也允许小产权房向城镇居民流转。自1987年1月1日实施的《土地管理法》第41条规定“城镇非农业户口居民建住宅,需要使用集体所有的土地的,必须经县级人民政府批准,其用地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准,并参照国家建设征用土地的标准支付补偿费和安置补助费。”1988年12月29日全国人大常委会第一次修订《土地管理法》时仍保留了此条规定。直至1998年8月29日全国人大常委会第二次修订《土地管理法》(修订本自99年1月1日起施行)才删去了许可城镇居民在农村集体土地上建房。可见,自87年元旦至99年元旦间,《土地管理法》依然许可城镇居民在农村土地上建房,实际也允许城镇居民购买小产权房。
(二)不允许城镇居民建造或购买小产权房。不允许城镇居民建造或购买小产权房始于1999年元旦施行的《土地管理法》,其增加了第43条规定“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地”,还新增第63条“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。另外根据《城市房地产管理法》第39条和第45条的规定,小产权房的销售也没有法律依据。同时,1999年5月6日的《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》(国办发【1999】39号文)第2条规定“农民的住宅不得向城市居民出售,也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅,有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证”。07年12月,温家宝总理召开常务会议研究促进节约集约用地和依法严格管理农村集体建设用地问题,明确要求城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或‘小产权房’,单位和个人不得非法租用、占用农民集体土地搞房地产开发。08年1月国务院下发《国务院办公厅关于严格实行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》(国办发【2007】71号文)第2条又重申“农村住宅用地只能分配给本村村民,城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或‘小产权房’”。08年7月15日,国土资源部下发通知,要求尽快落实农村宅基地确权发证工作,但同时指出,不得为小产权房办理任何形式的产权证明。09年6月9日国土资源部强调指出,小产权房实质是违法建筑,违反土地管理法律,违反了城乡规划、建设管理的法律,违反相关政策,各地要严格依法查处大量存在的小产权房等违法用地、违法建筑行为。09年6月25日国土部副部长贠小苏透露,由于各地小产权房的情况不一样,每一宗土地的性质不大一样,开发投入的情况不一样,买房人的情况也是各不相同,对这种复杂的小产权房问题,中央或国土资源部不会出台统一的处理意见。国土资源部与各地共同从实际出发,认真调研,依法合情合理地妥善处理,积极主动处理。9月1日国土资源部公布的《关于严格建设用地管理促进批而未用土地利用的通知》更是给出明确信号:小产权房属于应该严肃查处的范畴,命运注定多舛。
三、小产权房的利弊分析及理性看待小产权房
(一)小产权房的利弊分析。认为小产权房好的方面:①是现有住房供应体系的补充,客观事实上承担了理应由政府承担的住房保障责任;②实现了城镇低收入居民的住房梦;③为农村集体增加了收入,壮大了实力;为村民带来实惠;一定程度上实现了基层政府、购房人和农民的多赢;④打破了政府对土地一级市场的垄断,抑制了过高的地价;⑤一定程度上抑制了房价,给暴利疯狂的房地产市场泼泼冷水,打打警醒针,会利于房地产正常发展。防止出现更大经济和社会问题。小产权房不利的方面:①挑战法律权威,损害公权力的威信和尊严;②扰乱国家土地和城市规划,影响城市建设及房地产市场健康发展,给社会稳定埋下隐患;③土地低价使用造成土地资源浪费,也对商品房市场造成很大冲击,甚至造成房地产市场滑坡或崩溃;④逃避了各项税费和土地出让金,减少了政府收入,给城镇化公共基础配套设施建设造成资金短缺;⑤打破了政府建设用地供给控制,危及国家保护耕地政策,难以守住18亿亩耕地红线。
(二)应理性区别看待小产权房。简单的将小产权房合法与非法化都会严重冲击公权力的公信力。小产权房于法不容,于理又情有可原。在现有的住房供应体系不能满足大众住房需求的情况下,小产权房的出现具有一定合理性;小产权房的产生和兴旺,也是冰冻三尺非一日之寒。从供应的角度看,它是村集体主动开发收益的产物;从需求的角度看,它是城镇居民用脚对高房价投票的结果。为此,应理性区别看待小产权房。
四、应修改完善法律法规、和谐解决小产权房难题
(一)小产权房问题期待法律修改完善。
小产权房问题使法律蒙羞,但小产权房的名正言顺解决,归根结底,还要靠修改完善现行的法规、政策。07年10月1日实施的《物权法》第153条规定“宅基地使用权的取得、行使和转让,适用土地管理法等法律和国家有关规定。”这意味着,《物权法》对农村集体建设用地使用权的流转问题虽然未着手解决,却留有伏笔:如果土地管理法修订,甚或是“国家有关规定”出台,将得到《物权法》认可。这是一盏绿灯。自08年1月1日施行的《城乡规划法》,标志着中国将彻底改变城乡二元结构的规划制度,进入城乡一体化的管理时代,也一度被认为是解开小产权房难题的钥匙。本来集体土地制度应是《城乡规划法》运转的前提和实施的基础。但由于应与《城乡规划法》同期出台的集体土地管理法规的延缓出台,导致了《城乡规划法》成为一部跛脚法律。但不管怎样,《城乡规划法》实际上已强行拉开了解决小产权房的序幕。实际上,地方政府在《城乡规划法》颁布后也试图合法化小产权房。08年1月,获得“城乡统筹综合改革试验区”身份的成都、重庆相继下发文件,以不同方式试探小产权房合法化的工作。2008年6月,北京市政府批转北京市发改委相关文件,提出对于处在北京第一道绿化隔离带区域内的农民就地上楼后,剩余的房屋,可以并入市流转。2009年5月21日深圳市四届人大通过《关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定》,规定违法建筑符合条件的,按规定办理初始登记,依法核发房产证。
(二)应结合实际,分类处置,既要合法,又要合理,不一刀切,和谐解决小产权房问题,实现多赢。
1、结合实际,摸清情况。中国各地小产权房情况千差万别,不可一概而论。拿笔者所在城市来说,作为一座新兴城市,十几年来迅速发展,原来的城郊村成为了城中村,又涌现了新的城郊村。同时不少城镇居民即为原来附近村的村民,与其有割不断的联系。多年来,城中村和部分城郊村为改善村民居住条件,提升村集体形象,获得集体收益,纷纷在原宅基地位置上或另辟一处用地,建设了多栋住宅楼房,并将部分闲置房出售给城镇居民赢取收益,形成村民和购房城镇居民混居在一起的局面。而有的村集体看到有利可图,干脆扩大建设规模,吸引更多城镇居民来买房,逐步形成生活小区。但这些建房大多还是在村集体建设用地上。再后来,则有越来越多的村集体群起仿效,甚至不惜大肆圈占村民的耕地成片搞房地产开发,专门卖给一部分二、三套房买主或炒房者,异化成为一种疯狂开发乱象。而我国城镇化持续以每年1个百分点以上速度快速推进的现实,更使得全国很大部分农村土地势必期待转变为城市建设用地。但哪些可以转变,哪些土地必须正本清源,则应实际分析,摸清底盘。
2、既要合法,更应合理。解决小产权房,必须综合考虑各方利益,硬拆了之,不但劳民伤财,给政府、开发商带来压力,更可能产生不稳定因素。故对待小产权房,既要讲法律、政策,更应体会真正购房人的生存、居住需要,做到以人为本,合情合理。
3、不能一刀切,一个拆字完事,应采取“堵”“疏”结合办法。小产权房问题需探讨采取实现多赢的解决机制,和谐解决。而目前如能刹住小产权房建设口子其实比查处、解决遗留问题更迫切。和谐解决小产权房问题,需主要分清一下几点:一要分清建设期限和建设规模。二要分清在农村集体建设用地上的小产权房应不同于占用耕地建设的小产权房。三要分清购买人的情况和买房用途。四要看是否符合城乡规划。五要看房屋的建设质量是否符合标准和相关配套设施能否完善。
(四)解决小产权房的方式。综上,笔者建议对小产权房可按时间和性质两种相结合方式加以区别、处置:
 1、采取“新旧时间划分原则”处理。根据“法不溯及既往”原则,在 1999年以前的房屋应按当时法规处理,一律转为合法,需补交有关费用的依法补交;同时,应补交多少费用也应区别对待,如房主的居住条件与当地保障房条件一致,则不应补交费用,因为住房保障本来就是政府的一大责任。
2、99年至08年前的小产权房应区别对待。首先,要把握两个方面:一是建设和入住期限,倘若期限较长(如设定3年或5年以上),原则上以补交高额费用,发给合法使用权证为标准;二看规模,倘若所处区域建设规模很大,已成片居住、生活形成城镇区,则应敬重客观事实,寻求和谐解决之道。其次,分清小产权房用地类型。在农村集体建设用地上的小产权房,可比照经济适用房和保障房,允许购房人合法使用,且限制(如10年内)或杜绝市场流转,并从高补缴土地税费(具体由各地根据实际制定),缩小与周边相同地段商品房的价差。一旦寻求完全合法化,则其价格必须与商品房趋同,不应存在价差。对占用耕地建设的小产权房,则应坚决拆除,维护18亿亩耕地红线,并由过错各方根据过错程度各自承担责任。第三,分清购房人条件和买房目的。城镇居民购买小产权房,如仅是一套房,属于自住保障型功能的,对于这些中低收入户,对于弱势群体,应体现以人为本精神,贯彻中央和谐民生理念,殊不知购买小产权房也是城镇低收入群体的无奈痛苦选择。属于第二套改善型住房的,应从高补缴土地税费,并限制或杜绝市场流转。属于豪侈型住房要求、甚至炒房投机的,应坚决取缔,严格查处,并没收当事各方可得利益且予以高额罚款。
3、对08年后顶风而建的,其间掺杂复杂的利益博弈,对此时期及以后的小产权房应一律界定为违法。因国家此时期密集出台多项规定且有多位国家官员阐明态度,明确小产权房的违法性和危害性。这时的购房人和出售者及开发商均应视为明知故犯,以身试法。购房人存在较大主观过错,乡村政府和开发商有令不禁,视国家规定如儿戏,均应打板子。尤其个别地方偷梁换柱,搭新农村建设的便车,行小产权房建设、出售之实,将好事变味,损害了政府形象和法律权威,更不应姑息。这也符合国土资源部处理小产权房三原则。
4、要想保障妥善处理好小产权房,必须追究相关人员和机构责任。必须让违反了相关规定的开发商和乡村政府负责人承担行政责任和民事赔偿责任并予以经济处罚,甚至追究刑事责任。要让开发商无利可图,断绝继续建设小产权房的念想。同时加大查处力度,严肃追究相关职能部门和人员的渎职责任,从源头上堵住小产权房新建、再建之风。
总之,小产权房问题是关系国计民生的大事,关系到中国现代化的发展战略,解决小产权房问题要实现农村居民、城镇居民、国家政府等的多赢局面,政府应尽快开启解决小产权房难题的钥匙,让大众不再“谈房色变”,从而促进新农村建设,促进社会和谐。

 

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