浅议香港土地登记公示制度及其对内地的启示


浅议香港土地登记公示制度及其对内地的启示
城建房地产法律事务部一部  赵开勇
【摘要】香港现行的土地登记制度,是按照香港《土地注册条例》实施的土地契约注册制,根据该制度,与物业有关的契约及其他文件均须送交土地注册处登记。去年十月笔者随团赴香港考察学习,并借机拜访了香港土地注册处,对香港的土地登记法律制度,尤其是对其土地登记公示制度进行了重点研习和深入思考,以期探寻对内地房地产公示查询制度的有益借鉴。本文首先从总体上概述了香港的土地登记法律制度,然后重点阐述了土地登记公示制度,最后,结合内地房地产公示查询制度存在的局限性,提出香港土地登记公示制度对内地的几点启示。
【关键词】土地登记公示  契约注册制  业权注册制  启示
香港的土地登记沿袭英美法系的规定,确立了土地契约注册制度,即登记是物权变动对抗第三人的要件,因此该制度又称为“登记对抗主义”。香港土地登记制度的一大特点就是充分发挥登记公示功能,并由此确立了土地登记公示制度,即公开查册制度,将所有土地登记的事项对社会公众公开,该制度能有效保障交易方的知情权,预防交易欺诈,保护交易安全。笔者认为,香港土地登记公示的完全公开化,为内地完善房地产公示查询制度提供了很好的启发和可供借鉴的经验。
一、香港土地登记法律制度概述
(一)香港法律中“土地”的含义
根据《香港法例》[1]第219章《物业转易及财产条例》第2条的规定,“土地财产”可以简称为“土地”,也可称为“不动产”,其含义与内地有很大的不同[2],包括:(1)有水淹盖的地方;(2)土地或其上的任何产业权、权利、权益或地役权;(3)土地的不可分割分数的全部或部分,以及土地或其上的任何产业权、权利、权益或地役权;(4)附连在土地的物件或牢固于任何此类物件上的东西。由此可见,香港法律中“土地”的定义十分广泛,不仅包括陆地、河床或海床及附在地上的物件等有形部分,还可引申至与土地有关的无形权利。[3]本文中如未作特别说明,所述“香港土地登记公示制度”中“土地”一词的含义均包括土地及房产。
(二)香港土地登记法律制度
1、土地契约注册制度
香港的土地登记由土地注册处根据《香港法例》第128章《土地注册条例》的规定,对所有契据、转易契及其他书面形式的文书和判决,包括会影响契据、转易契及其他书面形式的文书和判决,以及会影响在香港的任何一幅地、物业单位或处所的文书和判决,进行登记和注册。这一土地登记制度就是香港现行的土地契约注册制。该制度强调当事人主义,在房地产交易中,当事人的买卖合意受到法律的充分敬重,意思表示一致是物权变动的最重要因素,而登记只是物权变动对抗第三人的要件。香港土地注册处登记的不是业权或所有权,而是登记有关的文书和判决,注册登记并不保证交易的业权完整,因此,香港还实行土地登记公示制度,让当事人充分了解登记业权的真实情况,以防止交易欺诈,确保交易安全。
2、土地业权注册制度
以保障物业权益及精简物业转易手续,提高物业交易的效率和安全性,香港政府拟制定《土地业权条例》[5]逐步替代实施160多年的《土地注册条例》。2004年7月7日,香港立法会通过经政府当局所动议的所有委员会审议阶段修正案修订的《土地业权条例草案》,但是该条例尚未生效,目前土地注册处分别成立了督导委员会和检讨委员会,负责检讨该条例。[6]《土地业权条例》需在若干尚待处理的问题解决后才会生效,生效后,香港的土地登记制度将逐步由土地契约注册制过渡到土地业权注册制,但是会有十二年的过渡期,在过渡期内两个注册制度将并行存在。根据《土地业权条例》第30条的规定,任何人可在向处长呈递查册或查阅申请后,按照相关规定获得本条例第4、5或6条规定的须备存在土地注册处的项目。也就是说,即使将来《土地业权条例》完全替代了《土地注册条例》,香港土地登记公示制度仍将延续。[4]为了能根据业权注册纪录确定物业业权,
二、香港土地登记公示制度
(一)香港土地登记机构
香港的土地登记机构为土地注册处,于1993年8月成立,成为香港最先以营运基金形式运作的政府部门之一。土地注册处处长是土地注册处营运基金的总经理。在营运基金模式下,土地注册处仍是一个公营机构,但要自行管理财政,收入来自其提供服务所得的费用,以自负盈亏的模式经营。[7]香港土地注册处的运营基金模式为土地登记公示的完全公开化提供了可能性,这种自负盈亏的经营模式使得土地注册处希翼有更多的市民查询土地登记信息,同时也督促土地注册处积极推出各项便民措施,为市民开通方便查询的各类查册服务。
(二)香港土地登记的条件和程序
香港的土地注册只要权利人制作了适当的备忘录,由香港注册执业律师核实签署后,拿到所在地的土地注册处,注册处人员进行形式审查认为无误后即把该份备忘录注册。在香港,土地注册处不对材料进行实质审查,不因登记材料存在真实性问题而承担责任。因此,几乎所有的物业交易、土地登记业务都会聘请律师办理,而且由律师代应当事人准备材料并办理土地登记的,律师都须对备忘录、注册登记材料的真实性负责。
由于香港土地登记条件和程序的简易化,尤其是进行物业交易时,受让人为防止交易欺诈的发生,往往要通过查询一系列的登记契约来确认转让人是否为某处物业的真正业主,由此也显示出土地登记公示制度的必要性。另一方面,由于土地注册处不对权利人报送的注册登记材料进行实质审查,不因登记材料存在问题而承担责任,因此,对于拟受让人而言,土地登记公示制度对于促成其物业交易的安全性也显得格外重要。
(三)香港土地登记的公示方式
土地注册处保存土地纪录的最主要目的是方便进行物业交易,在进行土地登记的同时,特别注重公示功能,当事人可以公开查阅各类土地纪录,充分保障了交易方的知情权。每次进行物业交易时,当事人及其委托的律师都会很方便地翻查到以往的契约,以核实物业转让人是否对该物业享有真正产权。
1、可公开查询的各类土地纪录
在香港,可以公开查询的土地纪录主要有以下五种:(1)土地登记册;(2)注册摘要;(3)注册摘要日志;(4)政府租契;(5)集体政府租契。不论是普通市民还是执业律师,想要了解某处物业的登记信息,只要交纳一定的查询费用,随时可以通过柜台查询、自助查询、网络查询等多种方式获取有效的土地纪录信息。
2、查册的种类
查册指查阅或索取土地纪录副本或两者。[8]土地注册处以计算机、微型缩影和纸张三种形式保存土地纪录资料, 并向广大市民提供查册服务。
3、查册方式
(1)柜位查册:市民可以亲往金钟道土地注册处客户服务中心及各新界查册中心,使用柜位查册服务,查阅土地登记册,以及订购全港各区物业的土地文件影像副本等。
(2)自助查册:市民可以亲往金钟道土地注册处客户服务中心及各新界查册中心,使用自助查册服务,查阅土地登记册,以及订购全港各区物业的土地文件影像副本等。使用自助查册终端机,需要先行输入有关资料,如找到所需的纪录,电脑会相应印出付款单供查询者核实。笔者在访问土地注册处时,曾亲眼目睹了自助查册的整个过程,既省时又便捷。
(3)网上查册:市民也可以通过“综合注册资讯系统”[9] 网上服务查询土地纪录副本。通过该种方式,市民可以很方便地查询到土地登记册等资料。查询者可选择以浏览器阅览、下载、电邮、传真、邮递以及柜位领取等方法收取土地纪录副本。
三、内地房地产公示查询制度存在的局限性
通过前文对香港土地登记公示制度的阐述可知,香港土地登记的公示力度非常大,而且公示措施全面细致、查询便捷,充分保障了交易方的知情权,预防了交易欺诈,保护了交易安全。该公示制度的推行与香港实行的土地登记制度是分不开的,既有其必要性、可能性,也在实践中发挥了重要作用。相比之下,内地虽然也规定了土地、房屋的公示查询制度,但是公开力度远不及香港,且查询手续复杂、查询主体受限、查询到的资料也有限、查询方式和途径单一。
(一)内地房地产公示查询制度
1、根据《中华人民共和国物权法》第十八条规定,权利人、利害关系人可以申请查询、复制登记资料,登记机构应当提供。
2、根据国土资源部令第40号《土地登记办法》第七十二条规定,国家实行土地登记资料公开查询制度。土地权利人、利害关系人可以申请查询土地登记资料,国土资源行政主管部门应当提供。土地登记资料的公开查询,依照《土地登记资料公开查询办法》的规定实行。
3、根据国土资源部令第14号《土地登记资料公开查询办法》第二条、第三条规定,土地登记资料中的“土地登记结果”任何单位和个人都可以依法查询,而“原始登记资料”的查询主体却仅限于土地权利人、取得土地权利人同意的单位和个人、土地登记代理机构、国家安全机关、公安机关、检察机关、审判机关和纪检监察部门等。
4、根据建设部令第244号《房屋权属登记信息查询暂行办法》第七条、第八条规定,房屋权属登记信息中的“房屋权属登记机关对房屋权利的记载信息”单位和个人可以公开查询,而“原始登记凭证”的查询主体却仅限于房屋权利人或者其委托人、房屋继承人、受赠人和受遗赠人、国家安全机关、公安机关、检察机关、审判机关、纪检监察部门和证券监管部门、公证机构、仲裁机构等。
(二)内地房地产公示查询制度存在的局限性
由于我国内地房地产登记材料过分强调保密性,一般只对权利人及委托人、公检法机关、公证机构和仲裁机构等公开,由此导致在内地查询土地、房产登记,非常不方便。
1、房地产查询手续复杂。通过上述土地、房屋两个查询办法的规定可以看出,在内地查询一宗房地产的登记信息,往往需要分别到土地登记部门、房屋管理部门去查询登记资料,费时、费力、费财,给查询者带来极大的不便。
2、律师行使土地、房产原始登记资料的调查权受到限制。律师在进行调查时,土地登记部门、房屋管理部门往往以上述两部门规章或者所谓的“内部规定”为由,要求律师出示立案通知书、授权委托书、委托人的身份证明、律师执业证、律师事务所证明等材料,其要求远远超出了《律师法》所规定的律师执业证和律师事务所证明。
3、查询的登记资料受到严格限制。土地登记部门、房屋管理部门向单位和个人完全公开的“土地登记结果”、“房屋权属登记机关对房屋权利的记载信息”等资料往往对于查询者没有实际利用价值,而有价值的“原始登记资料”和“原始登记凭证”却仅限于向权利人及委托人、公检法机关、公证机构和仲裁机构等公开,并且要求提供合法、齐全的证明文件,违背了物权登记公示的公开登记资料目的。
4、房地产公示查询方式和途径过于单一。在内地查询土地、房屋登记信息,基本上是要求查询者亲自到土地登记部门、房管部门设置的窗口现场查询,而且查询时间基本都限定在工作日,对于绝大多数上班族而言是非常不方便的。
四、香港土地登记公示制度对内地的启示
(一)香港土地登记公示制度对内地土地、房产合一登记的启示
香港的土地登记公示实际上是“房、地”一体化的契约注册登记,与内地相比,这在很大程度上节省了市民的查询时间,减轻了市民的查询负担。尽管《物权法》第十条规定了对不动产实行统一登记制度,即“国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法,由法律、行政法规规定”,但是迄今为止,国家尚未出台具体的统一登记制度,而各地对统一登记制度的落实也是参差不齐,使得目前内地的房地产登记制度比较混乱。笔者认为,香港土地登记公示制度得以运行良好、惠及民众的一个前提就是“房、地合一”的登记制度,在一个行政管辖区域范围内设立一个统一的登记机构,进而才可以推行并实现房地产登记的公示查询制度。否则,在内地现行的登记制度下,由于土地登记机构与房屋登记机构是相互独立的两个政府部门,一旦缺乏沟通,就同一宗土地及房产各自做出的登记事项很可能会脱节,甚至出现冲突。因此,借鉴香港模式尽快构建不动产统一登记制度是完善内地房地产公示查询制度的前提条件和必要条件。
(二)香港土地登记公示制度对完善内地房地产公示查询制度的启示
1、扩大查询主体的范围
香港土地登记的全面细致、查询便捷、完全公开和保护交易的公示方式在实践中取得了良好的效果,在很大程度上鼓励和保护了交易,也充分体现了香港地区法制的民主化和开放化程度。笔者认为,香港的土地登记公示制度对内地而言是一个很好的启示和有益的借鉴。前一段时间,某市律师协会建筑工程与房地产业务委员会曾就该市土地、房产公示查询问题向全市相关律师收集意见,将意见整理汇总后形成意见草案,然后分别向市土地登记部门和房屋管理部门提出并进行沟通磋商,以期从该市范围内解决土地、房产方面的律师调查权受限问题。笔者认为这是一项非常有意义的探索,不仅仅是扩大律师调查权的问题,更是实现内地依法行政、公开行政、透明行政的好时机,笔者建议借鉴香港的先进做法进行有益探索。
建议一方面,根据《律师法》的规定,对《土地登记资料公开查询办法》、《房屋权属登记信息查询暂行办法》两部部门规章进行修订,增加“律师事务所可以查询与调查、处理的案件直接相关的原始登记凭证”的规定;同时为防止出现律师个人对查询到的土地、房产信息进行非法利用的现象,可以加大对律师事务所和执业律师调查取证的监管力度、强化律师职业道德和执业纪律规范。另一方面,律师调查取证的权利来源于《律师法》,是法律所赋予的,因此律师在依法调查土地、房产相关的原始登记凭证时,希翼有关部门不再囿于部门规章的规定或者“内部规定”,而是根据《律师法》的规定,对持有合法有效律师执业证和律师事务所证明的律师调查取证的,积极配合其完成调查取证工作。
2、增加登记资料的查询范围
在香港,可以公开查询的土地纪录有五种、查册有三种,特区政府并未规定哪一类土地纪录或查册仅限于哪一类主体查询,也就是说香港市民可以很容易地查询到自己需要的土地纪录、查册以及该土地纪录、查册所记载的全部登记信息。物权公示的目的就是要公开登记资料,既然权利人进行房地产登记,那么登记行为表明他并不把所要登记的内容作为个人隐私,也不作为商业秘密。《物权法》规定了权利人、利害关系人可以申请查询、复制登记资料,但是并未将可供查询、复制的登记资料仅限定于“土地登记结果”、“房屋权属登记机关对房屋权利的记载信息”,也未排除当事人对“原始登记资料”和“原始登记凭证”进行查询的权利。因此,为顺应物权登记公示的目的,建议借鉴香港的做法,按照最新法律、行政法规的规定,对《土地登记资料公开查询办法》、《房屋权属登记信息查询暂行办法》两部部门规章进行修订,增加可以公开查询的房地产登记资料的范围。
(三)香港土地登记公示制度对构建内地多元化的房地产公示查询机制的启示
香港土地登记查询的方式灵活多样、手续简便,具体可以分为柜台查询、自助查询和网上查询等方式。解决内地房地产查询方式和途径过于单一的问题,可以借鉴香港的先进做法,增设房地产查询方式,拓宽房地产查询途径,充分利用现代化网络技术条件,积极探索实施网上自助查询服务项目,建立适应内地实际情况的网上查询系统,逐步构建起多元化的房地产公示查询机制,为内地查询者提供便捷、高效的房地产公示查询服务。
 
(该论文在2010年济南市律师优秀论文评选中获一等奖)


[1] 由于香港的法律制度以普通法为依归,对于有争议的案例或有必要遵守的规定,都会以成文法的形式颁布并实行。《香港法例》是由律政司法律草拟科负责草拟、或由立法会议员以私人草案的方式提交,并由立法会通过的成文法法例汇编。
[2] 内地统称为“房地产”。
[3] 参见陈弘毅、陈文敏、李雪菁、陆文慧:《香港法概论》(新版),三联书店(香港)有限企业,2009年10月版。
[4] 在1988 年,香港前注册总署署长成立了一个工作小组,研究在香港引入业权注册,并参考其他可作比较的司法管辖区采用的制度。网址:www.landreg.gov.hk/chs/title/title.htm
[5] 《香港法例》第585章。
[6] 参见香港立法会 CB(1)1028/08-09(02)号文件:《研究<土地业权条例>修订建议联合小组委员会 2009年3月19日举行的会议 关于<土地业权条例>的背景资料概况》。
[7] 网址:www.landreg.gov.hk/ar07-08/sc/fund.html
[8] 网址:http://www.landreg.gov.hk/chs/services/services_b.htm#1
[9] 网址:www.iris.gov.hk

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