奖励性行政允诺制度探析——以律师实务为视角


师广波
内容摘要:奖励性行政允诺是指行政主体允诺对符合条件的行政相对人给予一定奖励,其具有双方性、非强制性、授益性、依申请性的性质,做出奖励性行政允诺应遵循法定、合理、诚信、救济原则。在律师实务中,对奖励性行政允诺案件应处理好这类案件诉讼主体资格、诉讼请求、起诉期限、举证责任和司法审查重点等问题。
关键词:奖励性   行政允诺   探析   律师实务
 
我国的行政承诺实践始于20世纪90年代,十几年来,政府部门不断掀起“承诺风”,如招商引资奖励承诺、违法行为举报奖励承诺、审批期限承诺、外来企业优惠政策承诺、十分钟出警承诺、国家工作人员辞职奖励承诺等等。在收到良好社会效果的同时,也出现了承诺违法、诺而不践等现象,尤其是奖励性行政允诺,引发了一系列纠纷案件[1]。作为一种新型的行政制度,目前还没有成熟的行政允诺理论,司法实践中对如何处理行政允诺案件也存在争议。本文以律师实务为视角,在厘清行政允诺制度基本理论的基础上,探析奖励性行政允诺诉讼案件处理中几个重要问题。
一、行政允诺的一般理论
(一)行政允诺的概念
在行政学界,研究者把“行政允诺”和“行政承诺”通用,有关“行政允诺”和“行政承诺”的讨论都是指同一个概念。[2]
理论界目前关于行政允诺概念的认定[3],基本上都局限于行政允诺制度某方面的内容,将行政允诺等同于行政主体的单方允诺意思表示,或者将行政允诺视同行政主体的自觉行为,或者认为行政允诺仅包括允诺意思表示和允诺履行行为两方面的内容,而没有从宏观将行政允诺定位于行政主体一个完整的行政行为。
本文认为,行政允诺是行政主体为了特定的行政目的,对外公开作出一定的单方允诺意思表示,为自身设定一定义务,在行政相对人作出符合要求的行为或者符合特定要求时,行政主体实现允诺的内容,履行为自身设定的义务。因此,作为一个完整的行政行为制度,行政允诺由行政主体允诺意思表示、行政相对人满足特定条件和行政主体履行允诺内容三个环节构成,它既不是行政主体单纯的允诺意思表示,也不是行政主体自觉的允诺履行行为,更不是行政主体对所有行政相对人都要作出的行政行为,而是以允诺意思表示为前提,在行政相对人满足允诺意思表示中所包含的条件时,行政主体对符合条件的行政相对人履行允诺的内容。
(二)行政允诺的性质
行政允诺不同于行政奖励行为,也不同于行政合同行为,是一种单独的新型行政行为。作为一种单独的行政行为,行政允诺具有以下性质:
1、双方性
理论界基本上都认为行政允诺行为是一种单方行政行为[4],但本文认为,行政主体作出允诺意思表示具有单方性,其作出允诺无须事先征求相对人的意见,也无须经过相对人的事先同意,但行政允诺行为本身不具有单方性。行政主体作出允诺意思表示后,并不是自觉履行允诺内容,而是需要行政相对人按照意思表示的要求作出一定的积极行为[5],通过积极行为,对允诺意思表示作出一定的响应意思表示,然后行政主体对相对人的行为进行审查,对符合允诺意思表示所规定的条件的履行允诺,否则不予履行。因此行政允诺需要行政主体和行政相对人双方的意思表示和行为,是一种双方性行政行为。
2、非强制性
非强制行政行为,是指由一定的行政主体依其职责权限,主动发出的,不以强制行政相对方服从、接受为特征的行政行为。行政允诺意思表示作出后,行政主体并不采用命令、强制等手段来实现允诺的内容,而是鼓励相对人主动参与并且自我设定义务作为激励措施,如果行政相对人没有作出响应也不会导致任何不利后果。即相对人可以实施行政主体要求实施的特定行为,也可以不实施该行为,相对人有自主决定实施或不实施该行为的自由。即使相对人有实施该行为的条件,但其不履行该义务在实际上也不能追究其行政责任。因此,行政允诺是行政主体为了适应现代行政环境而采用的柔性行政手段,属于非强制性行政行为。
3、授益性
“凡是为行政相对人创设、确认权利或是法律上利益的决定都是授益性行政行为。”[6]行政允诺大多含有奖励内容,为实现行政目的或社会公益,只有允诺给予相对人以一定的奖励,才能使相对人踊跃作为。实践中,行政允诺的授益性主要体现在给予特定的相对人以金钱、物质或非物质奖励,或减免相对人的义务,如减免税收等,或者为相对人权利的实现提供更方便的条件,如十分钟出警承诺、审批时限承诺等。总体上看,行政允诺中,通过行政主体自我设定有拘束力的义务,行政相对人可以直接或间接获得一定的利益,因此行政允诺是向相对人赋权的行为,具有授益性。
4、依申请性
行政允诺的授益性并不代表行政相对人没有任何义务,行政主体作出允诺意思表示后,并不自觉履行允诺的内容,而是需要行政相对人作出履诺申请。行政相对人要获得行政允诺所包含的“利益”,除了按照允诺意思表示积极实施一定的行为外,还要向行政主体提出履诺申请,这要求行政相对人向行政主体证明自己符合行政允诺要求的条件或者已完成特定的行为,行政主体根据相对人的申请和证明材料,审查其是否符合行政允诺规定的“授益”条件。因此,行政允诺是一种依申请的行政行为。
(三)行政允诺的基本原则
行政允诺的基本原则是指贯彻行政允诺行为始终,对行政允诺意思表示和履行行政允诺内容具有引导意义的基础性或本源性法律准则,它体现着行政允诺的价值和主要矛盾,是行政主体作出行政允诺行为和司法机关审查行政允诺案件应遵循的原则。
1、法定原则
允诺主体必须是行政主体,允诺内容必须是在允诺主体法定职权范围之内,如果行政主体超越法定职权作出行政允诺应认定无效;行政允诺行为不能违反现行法律法规的规定,应明确设立行政允诺的文件载体的效力层次,与现行法律法规相抵触的行政允诺,应以上位法为准。
2、合理原则
每个行政允诺本身都是行政主体行政管理中的自由裁量,这种裁量必须符合社会正义和理性价值的判断。因此,行政允诺应当符合立法和行政目的,具有理性基础,符合客观规律、法律正义和经验规则,不违反社会道德,作出和履行行政允诺应始终围绕“行政主体如何更好地服务于行政相对人”这一终极命题。
3、诚信原则
行政主体对其行政过程中形成的可预期的行为、承诺、规则、惯例、状态等因素,必须遵守信用,不得随意变更,更不得有信不守,出尔反尔,否则将承担相应的法律责任。因此,不论是行政主体还是相对人, 在行政允诺的作出、回应、履行过程中都应当善意、诚实, 具有正当动机。对行政主体而言,一是要作出允诺要善意,不能将相对人不应或不能作出的行为、控制的状态作为履行允诺的条件,不能给相对人增加额外的、不合理的负担;二是履行允诺要及时、充分、有效,应在规定期限或者合理期限内履行义务,不能无故拖延,不能对自己承诺的义务予以否认、打折扣或另提出附加条件,确保通过履行义务使相对人得到应得利益。
4、救济原则
“如果一个人在某些适当的环境中说出‘我允诺做某事’的话,那么他就一定要做此事,除非有免除这一允诺的条件形成。大家可以把这个规则看成是允诺的规则。”[7]这种“允诺规则”同样适用于政府与公众之间。如果政府违反允诺, 相对人有权通过司法审查等形式予以救济, 以维护其合法权益。有权利就要有救济,有允诺也要有救济,如果缺少必要的救济机制,行政允诺有可能成为一纸空文,这必然损害行政相对人的利益,也有损行政主体的形象。
(四)奖励性行政允诺
所谓奖励性行政允诺,是指行政主体对符合允诺意思表示所含条件的行政相对人允诺给予其一定的物资利益,实践中主要包括招商引资奖励承诺、违法行为检举奖励承诺、企业优惠政策承诺等。这类行政允诺一般可以反复适用,其设定的条件可以一定的期限内持续有效;奖励性行政允诺不针对特定的相对人,凡符合条件的相对人都可以申请履行允诺;需要行政相对人作出一定的积极行为,行政主体对行政相对人的履诺申请有一定的审查裁量权,在认定相对人满足相应的条件时兑现已允诺的实体性权益。
奖励性行政允诺中,行政主体在作出履行允诺行为前,需要根据相对人提供的信息、线索,按照职权作出一定行为,如查处认定违法行为,进行招商引资谈判签约等,以实现奖励性行政允诺行为目的,这是奖励性行政允诺所附随的行政主体的义务。
实践中,相对人为了获取行政主体所允诺的“利益”,往往付出一定成本,如为举报违法行为,进行调查取证,费时费力,还具有一定人身危险性;为招商引资,牵线搭桥,进行沟通协调,需要一定资金投入。而且,如果行政主体按照允诺内容兑现奖励,相对人往往可以得到不菲的实体性物质利益。因此,奖励性行政允诺与当事人利益攸关,具有相当的“利益敏感性”。当相对人付出了一定成本,按照允诺意思表示作出了一定积极行为,但得不到其预想的“回报”时,必然出现利益纷争,引发奖励性行政允诺案件。
二、奖励性行政允诺案件的主要特点
2004年1月14日出台的《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》(法发[2004]2号)将行政允诺看作行政行为的一种,与行政合同、行政奖励并列规定在一起,并将行政允诺正式规定为一种具体的行政诉讼案由,由此结束了行政允诺是否可以提起行政诉讼的纷争。目前发生的行政允诺案件,主要集中于奖励性行政允诺,多是由于允诺主体拒绝履行允诺内容,或者没有充分履行允诺内容引起[8]。这类案件类似于一般行政诉讼中的行政不作为案,行政相对人符合允诺意思表示所包含的条件,申请行政主体履行允诺内容,行政主体未按照允诺意思表示履行允诺义务,行政相对人不服诉至法院,诉请法院判决行政主体兑现奖励允诺。
(一)原告按照允诺意思表示积极行为
奖励性行政允诺案件的原告一般已经按照允诺意思表示的要求积极行为,如上述两案例中的原告均履行了行政允诺所赋予的义务,即通过一定方式招商引资,并且原告认为其行为达到了允诺意思表示所要求的结果,符合奖励允诺的条件。
(二)被告不适当履行作为义务
虽然奖励性行政允诺隐含着行政主体负有根据相对人提供的信息、线索积极作为的义务,但其在该义务的履行中有一定的裁量权,作为的结果直接影响到相对人是否符合兑现奖励的条件。当行政主体不履行或者不适当履行作为义务时,相对人的获取奖励权就难以实现,这导致相对人的不满。
(三)法院重点审查履诺行为
根据前文所述的行政允诺构成,在奖励性行政允诺行为中,行政主体的行为包括作出奖励允诺意思表示和实际履行奖励允诺两个方面。司法实践中,法院审理的重点往往偏向于奖励性行政允诺的履行行为,即将行政主体的履诺行为作为一个单独的具体行政行为,具体表现为审查行政相对人的行为符合行政允诺设定的要求时,行政主体未适当履行相关义务行为是否合法合理。
(四)法院以奖励性行政允诺本身作为审查依据
法院在审查行政主体履诺行为时,通常把之前作出的奖励性行政允诺的内容作为审查依据,如果行政主体适当履行了行政允诺内容所设定的义务,即为合法行为;如果行政主体不履行或瑕疵履行行政允诺内容所设定的义务,又不存在免责事由的,则为违法行为。
三、奖励性行政允诺案件的诉讼主体
这里主要讨论律师实务中遇到的三个问题:一是相对人能否以化名起诉;二是职业性违法举报者是否有权起诉;三是当行政允诺涉及不同的行政主体时,应以谁为被告。
(一)行政相对人能否以化名提起奖励性行政允诺诉讼
在违法行为举报奖励行政允诺中,为保护行政相对人的隐私和安全,鼓励公民大胆举报,往往允许相对人以化名举报并以化名领奖[9]。但当出现纠纷时,相对人能否以化名起诉呢?本文认为,针对这类案件的特殊情况,应允许相对人以化名提起奖励性行政允诺诉讼[10],理由如下:
第一,法律对原告资格的所谓限定,目的的是为了防止滥诉,正确地实行司法审查的职能,而不是使其成为妨碍相对人主张权利的绊脚石。行政诉讼与其他诉讼制度相比有着自身的特殊性,针对特殊的行政纠纷,可以依法放宽对原告起诉资格的限制。如果法院要求当事人必须以真实姓名起诉,当事人为不显示自己的真实姓名,以保护自己的隐私权,只能选择放弃通过诉讼途径来取得他本应得到的合法利益,这显然不利于保护当事人的合法权益,也不利于对行政行为依法实施司法监督。
第二,政府作为行政管理者,为公共利益之需要,有权在职责范围内制定奖励性规定,鼓励公民实施公益行为,作为设定奖励的行政机关,有责任依法对公益行为给子奖励,而相对人则享有一定的主动权,可以决定是否接受奖励,在行政机关不予奖励时,可以通过行政诉讼途径主张权利。最高人民法院已经认定由行政允诺行为引发的争议属行政争议,具有行政诉讼的可诉性,这也是能够允许行政相对人以化名起诉的前提条件之一。
第三,设定奖励性行政允诺的规范性文件往往允许相对人以化名举报并领奖,行政主体依职权制定奖励性规范,其目的是为了实行国家政策,实现行政管理职能,与国家的法律、法规以及规章并不冲突,可以承认其合法性,由于该行政行为涉及行政相对人的合法权益,奖励性规范允许公民以化名举报违反行政法规的行为,也允许公民以化名领奖,因此也应允许相对人以化名起诉,如此才能体现行政诉讼法保护当事人诉权的立法宗旨。
(二)职业举报者的诉讼主体资格问题
现实中出现了以获取奖励为目的,专门举报违法行为的群体。他们举报违法行为的唯一目的就在于获取行政主体所允诺的不菲奖励,其配备必要的取证设备,拥有一套固定违法证据的方式方法,在违法行为调查取证方面表现出一定的专业性,具有很强的职业特点。有人认为这类举报人目的在于获取奖励,具有职业特性,往往钓鱼举证,与行政主体具体查处行为没有利害关系,因此不具有原告资格。
本文认为应承认这类举报者的原告资格。首先,设立奖励性行政允诺的规范性文件并不区分职业性举报者和非职业性举报者,凡是举报违法行为经查证属实的都有权获得奖励;其次,在结果上,这类举报者大大促进了实现设立奖励性行政允诺目的,他们往往能在较短时间内调查取证大量违法行为,为行政主体展开具体行政执法,加强行政管理提供了便利,客观上节约了行政主体调查取证的成本,有利于社会公益;另外,如何认定举报者的职业属性缺乏客观的标准,如果否定这类举报者的原告资格,客观上为行政主体拒绝履行奖励允诺提供了借口,不利于行政允诺目的的实现;最后,这类举报者是响应行政主体的允诺意思表示而进行举报,并且为举报付出了一定成本,其与奖励性行政允诺具有利害关系。
(三)奖励性行政允诺诉讼中的被告选择
现实中,一个奖励性行政允诺有时会涉及不同的行政主体,一个主体作出允诺意思表示,根据该意思表示,另一个主体具有根据相对人提供的信息、证据、线索进行具体行政执法行为,并负有对举报如实者奖励的义务。如某市政府出台打击非法营运出租车的政策,明确规定对经调查属实的举报者给予一定物质奖励,同时明确由交通执法部门查处违法行为,并负责兑现奖励允诺。
奖励性行政允诺行为涉及两方当事人,一方是作出奖励允诺意思表示的行政主体,另一方是响应行政主体意思表示的行政相对人。当出现纠纷时,上述双方应作为相对的诉讼主体,允诺行为涉及到的另一行政主体影响案件事实的认定,与案件具有利害关系,可以作为第三人。因此,对上述奖励性行政允诺引起的案件,应以作出行政允诺表示的市政府为被告,以交通执法部门为行政诉讼第三人。
四、奖励性行政允诺案件的诉讼请求
奖励性行政允诺案件有两种情形,一种是允诺主体拒绝履行奖励允诺,另一种是允诺主体不适当履行奖励允诺。第一种情形中,行政主体往往怠于履行允诺附属的积极作为义务,如对当事人举报的违法行为不予查处,对违法举报是否属实不予认定,或者认定不属实,由此,允诺主体拒绝兑现奖励允诺,第二种情形,行政主体多是不及时履行、不足额履行奖励允诺,导致相对人获奖权利不能有效、充分实现。
在奖励性行政允诺中,允诺主体有两项义务,一项是允诺意思表示所附随的积极作为义务,该义务在允诺意思表示中没有明示,是隐含其中的;另一项是兑现奖励允诺,这是允诺主体的主要义务。行政主体不履行第一项义务,必然导致不履行第二项义务,履行第二项义务必然已经履行了第一项义务。因此,上述两种情形的奖励性行政允诺案件,诉讼请求均可表示为:诉请判决被告按照某规定履行奖励允诺,对第一种情形的案件,不必再另单列一项诉讼请求:诉请判决被告对某某违法行为进行查处,或者诉请判决被告对原告举报是否属实进行认定,也不必另行提起单独诉讼。因为法院审查被告履行允诺行为,需要审查允诺意思表示所附随的被告义务履行情况,否则无法认定被告履诺行为是否合法合理,或者说法院对被告附随义务履行情况的审查是作为审查被告拒绝履诺行为或不履诺行为是否合法合理的前提进行的,这种审查并未超出原告诉讼请求范围。
五、奖励性行政允诺案件的起诉期限
奖励性行政允诺案件作为一类行政诉讼案件,应适用行政诉讼法关于起诉期限的规定。直接向人民法院提起行政诉讼的,应在知道行政允诺主体拒绝履行奖励允诺或者不适当履行允诺奖励之日起3个月内提出。经复议后提起诉讼的,如果行政复议决定维持允诺主体原行政行为,或者驳回行政复议申请,相对人应在收到行政复议决定书之日起15内对被申请行政复议的具体行政行为提起;如果复议机关改变原具体行政行为,对复议决定不服,应在收到复议决定书之日起15日内以复议机关为被告提起;如果复议机关逾期不作决定的,可在复议期满之日起15日内,对原具体行政行为提起。
在直接向法院提起诉讼的案件中,会遇到关于如何认定“知道行政允诺主体拒绝履行奖励允诺之日”的问题。行政相对人申请允诺主体履行奖励允诺,允诺主体拒绝履行,相对人提起诉讼,诉请允诺主体履行奖励允诺,这实质上是行政不作为之诉。行政主体负有某项义务或职责,相对人提出履责申请,行政主体没有履行,即可认定行政主体不作为。根据《最高人民法院关于实行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的说明》三十九条规定,公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责,行政机关在接到申请之日起60日内不履行的,公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼,人民法院应当依法受理。法律、法规、规章和其他规范性文件对行政机关履行职责的期限另有规定的,从其规定。因此,如果设定奖励性行政允诺的规范性文件规定了允诺主体履行奖励允诺的期限,那么相对人应自该期限届满之日起3个月内提起诉讼,如果规范性文件没有规定兑现奖励的具体期限,那么相对人应自允诺主体收到履诺申请满60日后的3个月内提起诉讼。
六、奖励性行政允诺案件的举证责任
作为一类行政诉讼案件,奖励性行政允诺诉讼的举证责任应按行政诉讼法、行政诉讼证据规则等规定分配。但行政允诺不同于其他具体行政行为,在举证责任的分配上,也应当区别于其他具体行政行为。本文认为,有些事项应适用“谁主张, 谁举证”的原则分配举证责任。
行政相对人的举证责任主要包括两个方面:一是对其提出过履诺申请的事实举证,如证明已向允诺主体提出书面兑奖申请;二是对其符合奖励性行政允诺条件的事实承担举证责任,如证明已按照允诺意思表示,对违法行为进行调查取证,并进行举报。
允诺主体的举证责任主要体现在:一方面必须对其单方面撤销、废止奖励性行政允诺的行为承担举证责任,如证明作出原允诺的条件已消除;另一方面在奖励性行政允诺合法有效的情况下,对其不履行或不适当履行允诺责任的事实和法律依据进行举证,如证明相对人不符合获取奖励的条件等。
七、奖励性行政允诺案件的司法审查
如上文所述,行政允诺由行政主体允诺意思表示、行政相对人满足特定条件和行政主体履行允诺内容三部分构成,因此对奖励性行政允诺的司法审查不能仅局限于某部分,而应对整个奖励性行政允诺行为进行全面审查。
(一)对奖励允诺意思表示的审查
本文认为,对奖励允诺意思表示的审查包括合法性审查和合理性审查两个方面。合法性审查应重点审查允诺主体是否有允诺权限,行政允诺的作出是否符合法定程序,允诺内容是否符合相关法律法规规定和上级行政主体相关政策要求,允诺的变更、撤销是否时间限制和方式限制等方面的规定等。合理性审查应着重审查兑现奖励的条件是否合理,对相对人义务的设定是否合理、是否符合公平正义原则,允诺意思表示是否符合公共利益等。
从我国的司法审查制度来看,法律、行政法规是审理行政案件的必然依据,规章及其他规范性文件在合法有效的前提下可以引用。因此,法律、行政法规、合法有效的规章及其他规范性文件均可以作为审查行政允诺意思表示的依据。其他规范性文件,不仅应当包括具有规章等级的规范性文件,而且也应当包括规章以下的规范性文件。
(二)对相对人是否符合奖励条件的审查
在行政允诺意思表示合法有效的前提下,如果行政相对人提起履行之诉,法院应以允诺的内容为依据来审查行政相对人的行为是否符合条件。行政允诺设定的条件包括时间条件、方式条件和程度条件。时间条件如政府开展的“百日招商竞赛”活动,行政允诺的时间跨度有着明确的限制,相对人必须使自己的行为在该时间段中发生才符合要求;方式条件如违法行为举报奖励允诺中,有的允诺主体要求举报人必须将违法者的违法行为全程录像,相对人为了获得允诺的利益应当遵循该方式限制进行违法行为调查取证;程度条件如招商引资奖励允诺中,允诺主体规定招商引资的最低金额,相对人要想获取奖励必须达到该引资程度的要求,违法行为奖励承诺中,行政主体规定举报的违法行为必须经审查属实,并应给予相应处罚等。
(三)对允诺主体履诺行为的审查
审查行政主体是否适当履行奖励允诺,要看行政主体在相对人的行为符合条件时是否履行了行政允诺内容中规定的义务,如支付给相对人若干奖金等,如果行政主体没有履行允诺或履诺存在瑕疵,则必须具备免责事由,否则将承担法律责任。免责事由一般包括不可抗力、社会事件影响履诺行为的作出,或者行政主体因情势变更而无法履行奖励允诺等。一般情况下行政允诺并无实体法的明确规定,行政主体在行政允诺中享有很大的自由裁量权,对奖励的幅度、废止或不履行允诺的事实基础等,均由行政机关自行决定。但是,自由裁量必须符合特定时期社会成员所共同享有的、带有最大普遍性的公平正义价值观。因此,对行政主体自由裁量权的审查是审查其履诺行为的重点。



[1] 如山东省近年发生的这类案件有:荣成引资奖励案、莘县引资奖励案、东营黑车营运举报奖励案、滨州交通违法举报奖励案、汶上国家工作人员辞职奖励案等。
[2] 但民法上,“允诺”和“承诺”是两个完全不同的概念,“允诺”是单方法律行为,不需要对方的对价,与合同、侵权、不当得利、无因管理、缔约过失等行为一样,都是引起债发生的原因,而“承诺”是合同法上与要约相对应的概念,指民事主体在订立合同过程中作出同意对方要约的意思表示,先有一方的要约,再有另一方的承诺。
[3] 详见陈羿汀:《行政允诺制度研究》,苏州大学2009届硕士学位论文;金薇:“行政承诺的概念与现象分析”,载《法制与社会》,2007年第2期;张基奎:“行政允诺的法理学分析”,载《中国矿业大学学报》(社会科学版),2005年第2期;李玉敏、陈志力等:“行政承诺案件的性质及审理对象”,载《法律适用》,2003年第12期;宋超:“论行政承诺及其法律责任”,载《湖北社会科学》,2003年第1期;高鸿:“行政承诺及其司法审查”,载《人民司法》,2002年第4期;闫尔宝:“行政允诺行为详论”,载《山东审判》,2001年第2期。
[4] 如上文引述理论界关于行政允诺概念的界定时所提到的研究者,基本上都将行政允诺行为认定为是一种单方行政行为。
[5]这包括两种情形:一种是按照要求实施积极行为,认为符合条件时向行政主体提出履诺申请,如违法行为奖励承诺中,相对人积极调查取证认定违法行为;另一种是行政主体本身的状态就符合允诺意思表示包含的条件,无须作出额外的积极行为,直接向行政主体提出履行允诺申请。
[6] 杨海坤、章志远著:《行政法学基本理论》,中国政法大学出版社2004年版,第139页。
[7] (美)约翰.罗尔斯著,何怀宏等译:《正义论》,中国社会科学出版社1997年版,第334页。
[8] 典型案例一:2002年7月26日,东台市富安镇党委和政府联合作出《关于开展“百日招商竞赛”活动的意见》(富发[2002]04号),要求全镇各级党政组织、企事业单位乃至全社会都应积极参与招商引资活动,并规定对“百日招商竞赛”活动进行考核、奖惩。竞赛活动成果考核期从2002年8月至12月。2002年10月公民陈增月提供信息,最终泰州佳能企业决定在富安投资新组建“江苏佳能企业集团有限企业”(后更名“江苏嘉能冶金环保机械有限企业”),注册资本1500万元,最终落实523万元。根据富发[2002]04号文件陈增月可以按照4%。的比例获得奖励,但陈某迟迟不能获得奖励,2006年7月8日富安镇政府作出《关于兑现陈增月同志招商引资奖的意见》,规定“2006年底,经考核,若嘉能企业年缴纳税金400万元以上,即给予陈增月同志兑现奖金3万。"2006814,陈增月诉至法院要求政府兑现招商引资奖励。法院经审理认为,原告招商引资行为符合富发〔2002]04号文件规定,而被告不按该文件规定履行向原告兑现招商引资奖的允诺,有违诚信政府和依法行政的要求,遂判决富安镇政府履行兑现原告陈增月招商引资奖的义务。参见:《陈增月诉东台市富安镇人民政府履行行政允诺义务纠纷案》,江苏省东台市人民法院行政判决书((2006)东行初字第00047号。典型案例二:1993年10月20日,荣成市经济技术开发区管理委员会颁布了《招商引资奖励办法》,规定“凡为市开发区直接引进国内外资金及项目,不论市内外、国内外的团体和个人,均适用本办法”,“引进的生产性项目,在项目投入使用后,按客商实际投资额的1%-5%奖励中介人”。1993年8月,辽宁省本溪市民族贸易企业接受韩国太一会社委托,为其在辽东半岛选择投资场所。经考察,民族贸易企业倾向于选择荣成市,并邀请太一会社社长到荣成考察,并且在太一会社随后到荣成筹办投资、征地、建厂房等事宜中给予具体的协助。1995年,包括太一会社在内的五家企业在荣成市成立了荣成双太企业,认缴资本1400万美金,实际到位800万美金。1996年4月至1998年8月,辽宁省本溪市民族贸易企业多次要求荣成市经济技术开发区管理委员会解决兑奖事宜,均未得到结果,遂提起诉讼。1999年6月21日威海市中级人民法院以行政案件立案受理,经审理认为辽宁省本溪市民族贸易企业与荣成市经济技术开发区管理委员会之间存在合法有效行政允诺法律关系,民族贸易企业的引资行为最终应按照800万美金计算,经济技术开发区管委会应按照1%对民族贸易企业进行奖励,因此判决经济技术开发管委会实际履行相关允诺。参见:《辽宁省本溪市民族贸易企业清算小组与荣成市人民政府经济行政允诺纠纷上诉案》,山东省高级人民法院行政判决书(2000)鲁行终字第1号。
[9] 某市计划生育委员会公布了《关于对违反计划生育政策法规行为实行有奖举报的办法》,规定举报者可以采取来人举报、电话举报和写信举报等方式举报,为便于查处和兑奖,举报人应将被举报人姓名、工作单位、违反行为写详细,并在被举报人姓名后自编一组五位码数字,如“现举报某乡某村张某( 12345)计划外生育有二孩隐瞒不报”,该五位码数字作为兑奖时的标记。举报人还要在举报中留下举报人标记,以便领奖时核对,如身份证号码、化名或自编一组四位码数字(如:举报人3456 )。并规定,凡举报经调查属实的,报人可以持举报人标记到计生委领奖。此后,该市某公民化名“张三”举报王某违反计划生育政策法规的行为,市计生委根据举报对王某作出处理。后某公民(“张三”)到市计生委兑奖时,双方发生纠纷,某公民不服,向市人民法院提起行政诉讼,诉请人民法院判令计生委兑发奖金,但该公民为不显露自己的真实身份以化名提起诉讼。
[10] 鉴于这类案件的特殊性,具体操作时应注意:虽然可以允许当事人以化名起诉,但不能允许一个虚拟的原告启动诉讼程序,当事人仍必须向法院表明真实身份,为保护当事人的隐私权,以免泄露当事人的真实姓名,这类案件一般不宜公开审理;由于当事人不宜以真实身份面对行政主体,因此原告应委托诉讼代理人代为参加诉讼,诉讼代理人有责任保护当事人的隐私权。

 

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