不动产登记审查及赔偿问题探析


朱宝丽 陈金玲
内容摘要:不动产登记的审查标准在很大程度上影响着登记机构承担责任的范围。登记机构承担责任的原因有很多,但第三人提供虚假材料申请登记引起的责任关系尤为值得研究。本文首先先容当前世界各国采取的不动产登记审查的两种标准,分析登记机关承担赔偿责任的原因,并重点探讨了提供虚假材料申请登记的第三人与登记机构之间的责任关系问题。
    关键词:不动产登记 审查标准赔偿责任
 
  《物权法》第21条第2款规定,因登记错误,给他人造成损害的,登记机构应当承担赔偿责任。该条明确了不动产登记机关错误登记的赔偿责任,不仅为因错误登记而遭受损害的受害人提供了相应的救济途径,同时也对登记机关的职务行为起到了一定的规范和制约作用,其积极意义值得肯定。而赔偿责任的承担与登记审查标准有密切关联。因此,本文从登记审查的标准出发,重点探讨登记赔偿的成因以及与第三人之间责任关系等问题。
一、不动产登记的审查标准
不动产登记,是指不动产登记机构代表政府对不动产所有权、不动产用益物权、不动产担保物权等进行登记并进行公示,依法确认不动产物权归属关系并使之具有对世效力的行政行为。[1]不动产登记不仅涉及公民重大财产权利,还有可能涉及国家的赔偿责任。而登记审查标准的确定将直接影响到受害人权益的弥补和国家承担赔偿责任的条件、范围等问题。
(一)国外不动产登记审查标准的先容
   在审查标准问题上,各国一般有两种做法:一是登记机构实行实质审查,国家承担较宽的赔偿责任;二是登记机构形式审查加第三方或公证机构进行前置性实质审查的模式,国家承担较窄的赔偿责任。
1、实质审查
实质审查是登记机构不仅审查登记申请在登记手续上的适法性,还审查实体法上的权利关系是否有效。采用此种做法的有瑞士、日本等国家。瑞士民法第963条和第965条的规定,登记机关审查的对象范围包括登记申请、不动产所有权人的书面声明、申请人的处分权利书证、法律原因的书证,其中的“法律原因”即导致不动产物权变动的基础法律关系。日本不动产登记法规定了申请登记需提交的文件及登记机关的调查权。
2、登记机关形式审查+第三方机构的实质审查
形式审查是登记官吏就登记申请,不审查其是否与实体法上的权利关系一致,而仅审查登记申请在登记手续上是否适法。形式审查和实质审查的分界,在于登记机关在审查交易行为时,除了审查登记同意之外,是否还审查物权行为,否定者即为形式审查,肯定者则为实质审查。现在很少有国家采取单纯形式审查,为了达到安全和高效并存的结果,各国一般构建分担登记机关登记审查功能的机制,即采用登记机关形式审查加第三方机构的实质审查的方式。采用这种模式的国家主要有意大利、德国和法国。如意大利登记机关仅审查当事人的申请材料是否齐备,为保证登记材料的真实有效性在不动产登记前采取公证的形式或依法院判决来保证登记的真实性。《意大利民法典》第2657条规定:“如果未按照判决、公证书或有签字认证或司法认证的私证书进行登记,则登记不得进行。国外制作的判决和文件应当经过承认。”第2671条规定:“受理制作或者认证应当进行登记的文件的公证人或其他公共事务官负有义务在最短时间内完成文件的登记,对因延误而造成的损害要给予赔偿,在自受理制作或者认证时起超过30日的情况下,处以特别法规定的罚款的适用,不受影响。[2]国不动产的交易都有公证的参与。如德国民法典第313条规定,当事人一方负担让与或受让土地所有权为义务的契约,需有公证证书。对其他不动产物权登记时,物权合意要通过公证人的认证。如果公证员工作出现错误,要进行赔偿。
综上,上述各国的做法兼顾了不动产物权交易的安全和登记错误受损的无辜受害人的利益。由第三方进行实质审查分担登记机构审查风险与责任的机制也同时考虑到了国家的赔偿能力。
(二)我国不动产登记的审查标准
在我国,不动产登记的审查标准应当是实质审查还是形式审查一直存在争议。有专家提出,登记机构应当有审查登记材料是否真实地义务,以避免错误登记。也有专家指出,登记机关的审查主要是形式审查,实质审查是做不到的。主管部门的同志认为,实质审查顾及结果安全,但效率低,登记机关也承担一定风险。形式审查效率高,登记机关不承担风险,但存在不安全因素。[2](P203)
    笔者认为不动产登记应当采用实质审查标准。这是因为《物权法》颁布以前,我国原先法律体系大部分采用实质审查的标准。在我国不动产登记主要涉及土地、房产、草原、林木、海洋、地质矿产等方面。《土地登记办法》、《林木和林地权属登记管理办法》和《海洋使用权登记办法》均采用实质审查标准。[1]我国房地产法虽然规定房屋登记采用形式审查标准,但是在实践操作中,房产管理部门也是采用实质审查与形式审查相结合的方式。[2]从交易风险防范的角度来看,不动产登记中采用实质审查标准可以有效防止错误登记,也有利于维护不动产交易的安全。《物权法》第12条的规定也凸现了立法者选择实质审查的立法意图。
二、登记机关承担赔偿责任的原因分析
登记机关担赔偿责任与其是否存在过错有关。从导致损害发生的过错角度看,登记错误给相对人造成损失的情形主要有以下几种:(1)受害人自己的过错造成登记错误发生损失;(2)登记机关过错造成登记错误发生损失;(3)受害人以外的第三人(以下简称第三人)过错造成登记错误发生损失;(4)登记机关与受害人共同过错造成登记错误发生损失;(5)登记机关与第三人共同过错造成登记错误发生损失。
(一)受害人的过错或者登记机关与受害人共同过错造成登记错误发生损失的情形
   由受害人自己的行为促使损害的发生成为不可避免或加重时,由受害人对自己的过错承担责任,这时登记机关可以免除责任或者部分免除责任。例如受害人自己故意或者过失向登记机关提交的登记信息有误,登记机关按照受害人提交的信息进行登记,最终导致受害人遭受损失。这时,由于损失是由当事人自己的行为造成,受害人自己承担相应的损失。
(二)登记机关过错造成登记错误发生损失的情形
如果登记错误发生损失完全是由登记机关自己的过错造成的,那么登记机关承担完全的赔偿责任。从登记实践情况来看,在下列情况下登记机关应该承担赔偿责任:(1)登记机关无正当理由拖延登记时间。例如,在申请人申请登记时,登记机关本应及时给申请人办理登记手续,但因其无正当理由而拖延办理致使某项物权被他人登记,造成该申请人的损害;(2)无故拒绝有关当事人的正当的查询登记的请求。例如,相对人在与某人从事交易的过程中要求查询某项不动产之上是否设定了担保或其他负担,而登记机关无正当理由拒绝查询,致使交易当事人蒙受损害。(3)无正当理由驳回当事人的登记请求权。
(三)第三人过错造成登记错误发生损失
如果登记机关的错误行为是通过第三者的过错(如提供虚假材料或欺诈)才产生损害时,这种损害对登记机关而言是间接损害,那么登记机关承不承担赔偿责任,承担什么样的赔偿责任?有的学者认为登记机关对登记实行实质审查,由于第三人故意或过失提交虚假信息,登记机关审查不严造成受害人损失,应承担赔偿责任。有的学者认为虽然登记机关进行的是实质审查,但由于不动产登记过程中涉及的相关问题比较多,登记机关限于人力、物力、时间的限制不可能事无巨细一一审查,所以,如果登记错误是由于第三人的故意或过失提交的虚假信息造成的,那么就应当由第三人承担赔偿责任,登记机关不承担责任。在当前我国财力还不太充足的情况下,这样也可以减轻国家的赔偿责任。也有的学者认为,这种情况下应当先由第三人承担赔偿责任,当第三人无力承担责任时,再由登记机关承担补充责任。
1、国外的相关规定
解决这个问题之前,大家先看一看下澳大利亚昆士兰州的有关做法。根据澳大利亚昆士兰州法律规定,由于他人申请登记时的欺诈行为、登记官或者登记工作人员的错误、登记文件遗失或者被损坏等原因造成土地权利人损失的,登记机构应当无条件、及时、全部、先行赔偿。登记机构赔偿后,便取代了权利人,可对造成损失的责任人行使代位求偿权。如果登记机构工作人员的错误是善意的或者不是由于玩忽职守造成的,则登记机构不能向其追偿。昆士兰州这种不区分登记机关在登记错误的过程中过错大小而由登记机关先行赔付的做法,充分考虑到受害人的无辜性,对受害人的权益起到很好的保障作用。但是,昆士兰州的做法是有其他配套制度相支撑的。首先昆士兰州建立了土地赔偿基金,每项土地登记都要加收2澳元放入赔偿基金中,每年约有200万元赔偿基金收入。其次,登记机构在招聘工作人员时很谨慎,并对工作人员进行良好和完备的工作培训,以及登记过程中对各个环节严格检查,所以,因登记机构工作人员的失误而造成的赔偿案件极少。从1996年以来,登记机构平均每年受理100万件登记,赔偿案件年均不到2件,支付的赔偿费年均264,000澳元,最高为640,000澳元。2002年至2003年最多,共6件赔偿案件,其中5件是由于同一个律师的违法行为造成的。
德国在登记审查方式上,也经历了实质审查到形式审查的转变。1782年之前,德国的不动产登记实行实质审查主义。1782年的普鲁士土地所有权取得法采纳了物权契约及其无因性理论,登记不再实行实质审查,而是实行形式审查。登记审查模式转变的一个主要原因是:登记机构缺乏信息来源,不具备进行实质审查的条件;进行实质审查需要的时间一般比较长,影响交易的效率;实行实质审查,如果出现登记错误,登记机构就要承担更大的责任。立法意图就是要限制登记机构的责任。
2、登记机关承担责任的职责与过错
当然这些国家的规定不能完全适用我国的国情。笔者认为该种情况下登记机关要不要承担赔偿责任取决于登记机关有无过错。而确定登记机关有无过错应当与该机关的职责相联系。法国布朗戈判决指出,行政机关的责任不是绝对性的,根据公务的需要而不同。大部分公务活动按一般过错负责,某些公务活动由于特别困难或特别重要,为了减轻行政主体的责任,只对重过错负责。法国行政法院的判例认为公务过错按其严重程度不同可以分为一般过错和重过错。区别的方法是以某一具体情况下的中等程度的注意和勤奋为标准,欠缺中等水平的注意和勤奋为一般过错,超过一般标准的欠缺,以及明显而严重的欠缺,或故意行为为重过错。在不动产登记过程中,虽然大家主张登记机关应当进行实质审查标准,但根据实务界同志反映实质审查在具体操作中比较困难,不动产登记部门工作量大,任务重;登记部门人员较少,人力、物力、的限制没有办法每项材料都一一审核;而且第三人等提供虚假材料,会故意隐瞒一些真实情况,因此对于登记部门来说,做到实质审查比较困难,效率低,风险也比较大。
    在《物权法》制定的过程中,有人提出建立中介代理制度和权利人自我提供材料制度,把登记中大量的实质审查工作由中介代理机构承担,通过中介代理机构的行业规范和行业自律,对资料进行实质审查,保证真实性。登记机关对有资质的中介机构的资料进行形式审查。对登记错误造成的损失,登记机关承担责任,以国家赔偿的方式进行补偿;对由于中介代理机构造成的登记错误,中介机构赔偿。笔者认为在我国尚没有建立登记审查机构分担机制的情况下,考虑到登记机关实际情况,由登记机关对其重过错承担赔偿责任。如:(1)因登记机关的重大过失造成登记错误。例如,某人将朋友委托其保管的房屋登记在自己名下,其提供的有关文件残缺不全,但登记机关未予审查,便为其办理了登记手续,并将该项权利记载在该人名下。(2)登记机关的工作人员故意与他人相互勾结、恶意串通,造成交易当事人损害。(3)登记文件遗失或者被损坏等原因造成受害人损失的。对于那些不属于登记部门职权负责范围以内的材料,如当事人之间的合同书等,只要登记机关尽到相应的注意义务,即使没有发现其虚伪性,也不应当认定过错的存在。对于申请人依法院的判决或行政决定而申请登记的情形,只要经登记机关审核判决书和行政决定书是真实的,即使因法院错判导致登记错误,也不应认定登记机关的错误。
三、提供虚假材料申请登记的第三人与登记机构之间的责任关系问题
(一)责任关系
    当在一个登记错误的案件中既有第三人提供虚假材料的过错,也有登记机关审查不实的过错,二者均需承担赔偿责任时,这种责任关系是怎样的?他们是连带责任、份额责任还是补充责任?这两种责任在程序上如何适用?也就是国家赔偿责任与民事赔偿责任都存在的情况下如何适用的问题。《物权法》对此未作明确的规定,学术界和实务界有如下几种观点或做法:
1、份额责任原则。法院根据案件的具体情况,依据自由裁量权确定登记机关应当承担的责任份额,判令其赔偿相应的损失,这是目前司法实践中较为通行的一种做法。最高法院(2001)法释第23号规定:“在确定赔偿的数额时,应当考虑行政行为在损害发生过程和结果中所起的作用等因素”,这就要求法院在处理案件时,应充分考虑登记机关在损害后果发生过程中所起作用的大小,来确定其所应承担的赔偿数额。如果不动产登记机关及其工作人员基于一般过失对材料审查不严而导致登记错误,则承担次要赔偿责任;如果不动产登记主管机关具有重大过失或故意,则应承担主要赔偿责任。
2、补充赔偿责任原则。受害人优先通过其他途径获得赔偿,在穷尽其他求偿手段均无法获得赔偿时,方可提起行政赔偿之诉,由不动产登记机关承担补充赔偿责任。
补充责任是指当多个行为人基于各自不同的发生原因而产生数个责任,造成损害的直接责任人按照第一顺序承担责任,承担补充责任的责任人在第一顺序的责任人无力赔偿、赔偿不足或者下落不明的情况下承担责任,且可以向第一顺序的责任人请求追偿。补充责任的补充主要体现在两方面:第一,程序意义上的补充。“补充”指顺位的补充,也就是先由直接责任人承担赔偿责任,直接责任人没有赔偿能力或者不能确定谁是直接责任人时,才由补充责任人承担赔偿责任。第二,实体意义上的补充。如何理解“补充”的范围?赔偿责任是一个整体,既是补充,就意味着补充不足的赔偿,也就是补足差额。或者说,补充的范围也就是赔偿无法得到实现的部分。
有些学者提出国家在某些情况下承担补充责任,可能也是基于登记机构实质审查要求过难角度的考虑。但笔者认为不宜采用补充责任,学者们主张补充责任存在部分情形下,这些情形到底指哪些?如何界定?没有统一的认识。补充责任又是一种次要责任,受害人应当首选要求加害人承担赔偿责任,当加害人无力承担时才可要求登记机关担责,这会加重受害人救济的成本和困难程度。
 3、连带责任原则,该种观点认为当事人提出赔偿请求时,由登记主管机关先赔偿全部损失,然后登记机关再向民事侵权行为人追偿其所应当承担的份额,可以称为连带责任。[3] (P37)
两种责任并存的情况主要发生在如下两种情形下:一种是,如果登记错误源于登记机构和申请人的故意、恶意串通导致的虚伪登记,此种情形下,构成主观上有意思联络的共同侵权;另一种是,登记错误原因系由于申请人提供了虚假的证明材料,而登记机关未尽审查义务。从侵权行为的构成来看,尽管二者无主观上的意思联络,但行为具有关联性,是造成同一损害的共同原因,属于客观行为关联共同加害行为,仍是共同侵权行为。因此,笔者赞同连带责任说。
(二)责任竞合的处理
当一个不动产登记赔偿中既有第三人的过错,又有登记机关审查不实的责任时,实际上是第三人民事责任与登记机关赔偿责任的竞合。笔者认为在两种责任并存时应当做如下处理:
(1)赋予受害人救济程序的选择权。当登记行为错误导致受害人损害时,如果既有第三人的行为又有登记机关的过错行为,二者均应承担责任,应赋予受害人选择权,即受害人有权选择国家赔偿在先民事赔偿在后,也有权选择民事赔偿在先国家赔偿责任在后。
(2)当受害人选择其中任何一方追究责任时,该方主体都应承担全部赔偿责任。因为登记机关赔偿的性质是公共负担,是为了弥补无辜受害人的损失,所以只要受害人无过错,无辜遭受了不应有的损失,那么他就有权要求侵权的一方承担责任。其次,第三人和登记机关均有过错,其行为与受害人的损失之间有因果关系,他们是各自为自己的过错负责。最后,为何不赞成登记机关与第三人承担份额责任呢?是因为他们之间的过错比例很难分配,而且也会加重受害人的负担。
   (3)《物权法》规定了追偿制度,登记机关在承担责任后可以向造成登记错误的人追偿。笔者认为,第三人有无过错和登记机关是否存在重过错是判断他们是否承担赔偿责任的标准,而过错程度则成为登记机关是否追偿以及责任分担比例的标准。
   (4)为了保障受害人的利益落实到实处,还应当在程序上给予相应的保障。若受害人选择民诉,但未获得赔偿时,可以再提起行政诉讼,提起民诉的时间视为行政诉讼时效中断。
参考文献:
[1] 王达.物权法中的行政法问题:不动产登记制度[J].人大复印资料 宪法学行政法学,2007(10).
[2] 物权法立法背景与观点全集.全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会民法室编著,北京:法律出版社,2007.
[3] 常鹏翔.也论不动产登记错误的法律救济,《法律科学》[J],2006(5).
(本文荣获2009年全国律师论坛优秀论文,2009年山东律师论坛优秀论文三等奖、济南市优秀论文二等奖)


[1] 2008年2月1日起生效的《土地登记办法》第9、11、15、40、43条等,《林木和林地权属登记管理办法》第9、10、17条,《海洋使用权登记办法》第22条的相关规定。
[2]上海市房地产交易中心的马韧先生先容说,登记审查采用形式审查和实质审查相结合的方式,详见http://law.hit.edu.cn/article/2006/07-03/07154558.htm

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